为了促进我国经济结构的平稳转型升级和经济态势的蓬勃健康发展,国家在2015年将推动新旧动能转换确定为新的经济方针政策。作为经济强市和工业大市的青岛仍存在能源依赖、发展限制等能源产业结构不合理的问题。在新旧动能转换的重要时期,青岛市需要研究能源转型路径,实现能源结构优化。因此,本文对新旧动能转换视角下能源转型的路径和税收政策促进能源转型的作用机制进行分析,在借鉴国外先进国家能源转型税收政策经验基础上,指出青岛市适用税收政策存在的问题,提出促进青岛市能源转型升级的税收政策建议。

一、 新旧动能转换视角下能源转型的路径与作用机制

（一） 新旧动能转换视角下青岛市能源转型的方向

在新旧动能转换中,确定能源转型的方向要以明确能源转型与新旧动能转换之间的关系为前提。 ^[1]青岛市能源产业结构问题存在已久,长期以来,煤炭和石油是青岛市主要依赖的能源,清洁可再生能源并不占主流。风能、太阳能等其他再生能源,需要大量的技术和资金作为后盾,近几年青岛才开始大力发展,尚属于新兴行业。能源消费结构不合理,加大了碳排放量,破坏了生态环境,阻碍了经济的可持续发展。由于青岛市资源禀赋特点和工业水平、技术、成本等的客观要求,造成了青岛市目前仍对传统化石能源依赖过重、新能源发展不足,同时能源产业内部还存在着产能过剩、技术落后等诸多问题。

为了满足新旧动能转换对能源产业的客观要求,青岛需要大力发展太阳能、风能、生物质能等得天独厚的自然能源,约束违背可再生、高效、清洁原则的煤炭、石油等传统化石能源,同时解决能源产业的产能过剩、技术落后等内部问题,调整能源结构畸形,促进能源产业健康发展。

（二） 新旧动能转换视角下青岛市能源转型的路径

1. 新旧动能转换的路径

在经济新常态与供给侧改革的背景下,针对青岛市产业结构现状,结合专家学者对新旧动能转换的研究,得出青岛市新旧动能转换的路径(如图1所示)。

由此可见,新旧动能转换的核心驱动力是创新, 要想新兴产业发展和传统产业改造两手抓、发展新动能和升级旧动能并行,需要依赖新技术、新产业、新业态、新模式的创新成果, ^[2] 将此应用到产业上, 从而进行新旧动能转换。

2. 新旧动能转换视角下能源转型的路径

由新旧动能转换背景下能源转型的方向可知, 满足新旧动能转换是能源转型的必要条件。但是能源产业也有着自身独特的行业特征,在满足新旧动能转换的客观要求以及符合新旧动能转换路径的基础上,结合自身行业特征,总结出能源产业的转型路径(如图2所示)。

在新旧动能转换视角下,能源转型的核心驱动力是创新,对能源全产业的上、中、下游环节,即投资、研发、应用、生产、推广、销售环节进行全产业链的新动能发展与旧动能升级;侧面淘汰存在于能源产业的落后技术,同时政府政策支持作为保障,来发展新能源产业,改造传统化石能源产业,进行能源转型。 ^[3]

（三） 新旧动能转换视角下税收政策促进能源转型的激励机制

为实现以创新为核心驱动的能源转型,从内部拓展能源产业研发路径、提升新能源产品的经济附加值,合理运用税收激励可以有效加快能源企业转型。税收政策通过调节市场上的供给和需求来调整产业结构,以相关税收政策来调整劳动力供应量和资本供应量,也可以税收政策作为辅助来引导调控企业与个人的投资偏好和消费偏好。税收政策有鼓励性和抑制性两种激励方式。鼓励性税收政策是税收优惠政策,为了降低企业税负,鼓励行业发展;抑制性税收政策正好相反,是增加企业税负,抑制行业发展。两种税收政策相互结合,共同作用,调节市场供给和需求,进而调整产业结构。

针对新旧动能转换视角下能源转型的路径,结合税收政策作用原理,可以得出青岛市税收政策促进能源转型的作用机制(如图3所示)。

鼓励性税收政策作用于能源产业上、中、下游全产业链,从整个营运过程激励技术创新,鼓励企业进行研发活动,帮助研发成果应用到企业,然后投产获得最终产品,驱动推广与销售。与此同时,鼓励性与抑制性相互作用加速淘汰能源产业的落后技术、治理落后产能与产能过剩问题,侧面鼓励技术创新。在享有财税政策激励的前提下,能源企业加大力度进行产业创新与技术创新,研发有潜力的生物资源、清洁能源、可再生能源等。可以通过不同程度的减免税政策,对国民经济中的关键部门和新兴产业给予特别的减免税待遇;通过普惠性与结构性结合的政策,对必要的地区实行区别对待。

二、 促进能源转型的现行税收政策评价

目前与促进能源转型相关的税收政策分为两种:一种是促进能源转型且与能源转型相关性较大的主要税收政策,可适用于大部分能源企业;另一种是与能源转型有关但与能源转型相关性较小的税收政策,并非专门针对能源产业。

（一） 促进能源转型的现行税收政策分布

1. 促进能源转型的主要税收政策

对现行的促进能源转型的主要税收政策按照能源产业运营环节进行归纳(见表1)。

2. 涉及能源转型的其他税收政策

其他相关税收政策有资源综合利用、节能环保、高新技术企业和环境保护税四类。资源综合利用方面,共生、伴生矿产资源和工业废水、废气、废渣还有再生资源符合要求的可以享受税收优惠;煤炭、石油和生物质能满足资源综合利用可享受税收优惠的条件。节能环保方面,节能减排技术改造若涉及煤炭工业或燃煤电厂的技术改造项目、太阳能和地热能的应用项目、使用生物质能的沼气综合开发利用项目,均可以享受税收优惠。能源企业中,符合高新技术企业资格的可以享受低税率的企业所得税,未上市的中小高新技术企业可以借助税收优惠政策吸引资金。环境保护税体现了政府重视环境保护的倾向,间接影响了能源转型。 ^[4]具体税收政策见表2。

3. 青岛市涉及能源转型的地方税收政策

青岛作为沿海开发重要中心城市和能源消耗型城市,正在进行从传统能源向清洁能源的能源发展转换,目前具体地方政策见表3。

（二） 促进能源转型的现行税收政策评价

化石能源从能源种类上被划分为传统的煤炭、石油和天然气三种,在征税上需要征收消费税和资源税。征收资源税的目的是抑制资源的消耗,征收消费税是因为成品油属于政府定义的奢侈品,两者都并非出于专门改造化石能源的目的。新能源方面,国家对核能的扶持力度较大,对核电机组的关键零部件、原材料在进口环节免征关税和进口增值税, 对销售核电产品的增值税按比例实行先征后退,企业用地涉及核电站设备的部分可以减免征收土地使用税;太阳能和风能相较于核能,其税收优惠力度较小,对销售电力产品涉及太阳能、风能的部分实行增值税即征即退50%的政策;另外生物质能、地热能等也有直接的税收优惠政策。

从能源生产运营业态上来看,国家的税收政策侧重点在中游环节且意在促进能源转型,因此在生产新能源产品方面给予了较大的税收优惠,而在上、下游环节税收优惠力度较弱。

从税收政策的作用对象上来看,政府更致力于发展新能源,改造传统化石能源的力度相对较弱。有些税收政策仅仅停留在理论层面,在实施和落实过程中还不成熟,存在种种问题。 ^[6]

青岛市目前在政策、地理位置、经济实力等多方支持下,清洁能源的发展已初具规模,但考虑到能源转换后劲不足、能源消耗与环境相矛盾的问题,青岛市还需要进一步实施促进能源产业结构更新换代和转型升级的相关政策。

为将天然气可供热、可制冷、可发电、无排放污染的优势发挥到最大化,青岛将智能低碳区域能源系统改扩建提上日程,预计截止到2021年,该区域将建设25座天然气分布式能源站、125座分布式燃气锅炉房、7座海水源热泵,以满足区域内各类项目的冷、热、电负荷需求。

（三） 现行的能源转型税收政策存在的问题

1. 促进能源转型的税收政策力度小、范围窄

目前来看仅有资源税与消费税两方面政策与传统化石能源方面相关联,对传统化石能源的抑制作用效果甚微。青岛市在新能源方面仍属于刚刚起步的阶段,许多企业仍处于需要政府扶持才能维持生产经营的状态。政府对新能源企业的财政扶持主要是在价格补贴上,对新能源企业间接辅助性的税收政策较多,直接针对性的税收优惠政策较少,这在某种程度上导致新能源产业税收负担较重。如“拥有高新技术资质的企业征收企业所得税是按15%的优惠税率” ^[7],看似国家给予了较大的支持力度和明确的操作空间,但是权利主体限定于“拥有新技术企业资质的企业”,而现实是我国大部分新能源企业并不具备高新技术企业的资质,其中90%以上的新能源企业是中小型企业且员工人数少于50人, 税收优惠实际无法惠及。 ^[8] 中小型企业是能源产业发展转型的中坚力量,但新能源行业的高门槛和难以享受的税收优惠政策限制了中小型企业进入新能源市场。还有其他税收政策也存在此类现象,比如资源综合利用看似可享受增值税即征即退的待遇, 但相关条件和技术水平标准必须严格符合新能源税收优惠目录所涉及的与能源有关的项目。因此,虽然涉及能源转型的税收政策不少,无奈针对性低,作用效果不明显。

2. 新能源产业的税收优惠政策力度在全产业链上分布不均

现行的针对新能源产业的税收优惠政策主要作用在中游的生产环节,其中最有效最直接的方法是对新能源产品的增值税即征即退;上游研发环节的税收优惠政策并非专门针对能源产业,针对性低;下游环节仅对新能源汽车有车辆购置税和车船税的优惠,范围狭窄,税收优惠力度小。现在青岛市新能源产业存在的问题,如产业水平低、技术创新不足、金融支撑作用不明显、政策保障不足、消费者对新能源的接受了解程度低等,很大程度上反映了税收优惠政策力度在全产业链上分布不均。因此解决青岛市新能源产业存在的问题,完善产业全过程的税收优惠政策迫在眉睫。

3. 没有专门的税收政策抑制传统化石能源使用

能源转型的大方向就是增加新能源的使用途径、控制传统化石能源的消耗量。降低新能源的使用限制、抑制传统化石能源使用是促进能源转型的重要任务之一,以此来减少传统化石能源生产和消费量,逐渐降低对化石能源的依赖,发掘新能源新的使用渠道。而这种降低依赖、转向新能源的目标在仅靠市场自身调节、缺乏政策干预的条件下是无法实现的。以煤炭、原油、天然气为课税对象的资源税和以成品油为课税对象的消费税是我国包括青岛在内仅有的现行抑制化石能源使用的有关税收政策, 而这两个税种因为缺乏针对性、抑制性,对传统化石能源使用的限制效果甚微。虽已对此问题增设环境保护税,但只限“直接向环境排污”,征税范围过于狭窄,而且征税目的是减少排放的污染物,并非专门抑制传统化石能源的生产消费。因此,需要专门的税收政策来达到抑制传统化石能源使用的目的。

要想解决青岛市有关能源转型税收政策中存在的问题、调整能源转型税收政策的作用方向,需要在现有的税收政策基础上加大课税力度、扩大征收范围,保证促进能源转型的税收政策在全产业链上分布均衡,建立专门税收政策抑制传统化石能源使用, 把握能源转型的方向。

三、 促进青岛市能源转型的税收政策建议

（一） 促进青岛市能源转型的税收政策基本思路

结合税收政策对能源转型的作用机制,针对青岛市现行促进能源转型的税收政策方面存在的问题,形成青岛市促进能源转型的税收政策基本思路(如图4所示)。

新旧动能转换视角下促进青岛市能源转型的税收政策基本思路分为四个部分:第一部分,根据现行的税种制定激励产业技术创新的税收政策,促进新能源产业和传统化石能源产业的升级;第二部分,制定促进落后技术淘汰的税收政策,来解决能源产业的落后产能与产能过剩问题,侧面推动能源产业技术创新;第三部分,增加能源税目,抑制传统化石能源,把握能源转型方向;第四部分,推出一系列政府配套政策来保障税收政策的有效实施,促进能源转型高效完成。

第一、二部分遵从了税收政策促进能源转型的作用机制,以创新技术为核心驱动,税收优惠政策作用于能源全产业链,正面刺激技术创新,同时制定税收政策淘汰能源产业落后技术,侧面刺激技术创新。第三部分根据现行促进能源转型的税收政策存在的问题,在资源税中增加详细的能源税目,制定专门税收政策,抑制传统化石能源的生产消费,来从整体上把握能源转型的方向,即支持清洁、可再生能源,抑制污染、不可再生能源。第四部分根据能源转型的性质与税收政策的局限性,认为需要政府其他配套政策的支持才能保障能源转型的顺利进行。

（二） 新旧动能转换视角下刺激技术创新,驱动能源全产业链

利用现行的流转税、所得税等税种,以技术创新为核心,制定鼓励性税收优惠政策,作用于青岛市能源产业投资、研发、应用、生产、推广、销售的全生命周期,以能源技术创新为驱动刺激能源实现转型。

1. 刺激上游(投资、研发)环节技术创新

(1)鼓励投资的税收优惠政策

技术创新的能源企业新成立或实现二次创新升级可在首次获利后的一定年份内减免征收企业所得税,以帮助其度过前期收益低的艰难时期。通过对投资者的投资额给予一定比例的所得税抵扣,来激励其对技术创新能源企业进行投资。利用这些税收优惠政策来刺激投资环节的技术创新,吸引投资者对能源企业进行技术创新的改革。

(2)研发费用的税收优惠政策

能源技术的研发投入大、周期长。青岛市中小企业没有能力进行大规模的研发活动,没有充足的资金储备弥补研发失败造成的巨大损失。与此同时能源企业的研发费用远远大于现行的研发费用的加计扣除比例,因此能源行业的研发投入大多集中在大企业里。现在大企业也适用研发费用税前加计75%扣除的税收优惠政策,建议继续加大能源企业研发费用的扣除比例。

(3)购买技术设备的税收优惠政策

对于国家支持发展的核电、风电、光伏、生物质能等新能源与传统能源技术创新研发时需要的技术设备、关键零部件、原材料等,可以免征进口环节关税和增值税;对于购买用于技术创新研发的设备装置的企业,允许企业抵免其一部分购买金额的应纳税额,以鼓励企业学习国外先进技术、提高自身研发水平;同时在日后运营中允许对设备采用缩短折旧年限、加速折旧等会计核算方法,使企业加快收回设备成本。

(4)研发人员方面的税收优惠政策

对研发人员方面的税收优惠政策较少,考虑到有限的激励力度,需要注重人才创新意识和能力的培养。对于企业、科研机构等组织聘用的科研人员, 可以在薪酬上给予个人所得税优惠;对于因研发成果而获得的奖金、补贴等给予免税,来激励研发人员的工作热情。

2. 刺激中游(应用、生产)环节技术创新

(1)技术转让的税收优惠政策

对于研发投入大、风险高的能源行业,技术转让是创新技术的实现渠道和变现方式,行业内中小企业主要通过技术转让买卖创新升级。提升能源技术转让的税收优惠额度可以鼓励能源企业转让技术。对购买先进技术的一方也给予税收优惠,企业购买创新技术用于升级时,允许购买技术的支出进行加计扣除、加速折旧等,降低购买方的成本,刺激能源企业购买技术进行升级改造。

(2)生产前准备工作的税收优惠政策

对符合技术创新条件的能源企业,其生产经营用地享受免征或减征城镇土地使用税、耕地占用税和房产税的税收优惠。应用新技术需要对员工进行培训,可以对进行新技术培训职工的教育、培训费用不规定扣除限额比例,在计算应纳税所得额时按实际发生额扣除,甚至是加计扣除。

(3)试运行方面的税收优惠政策

对于试运行收入可以作为免税所得,不计入应税收入中;试运行支出按照成本费用可以在税前扣除,鼓励企业积极地将购买的技术进行实践应用。

(4)生产产品的税收优惠政策

扩大范围,凡是符合技术创新的能源产品都可以实施增值税先征后退或即征即退的税收优惠。此外购进固定资产用来专门生产技术创新产品的企业可以按比例抵免应纳税额,允许采取缩短折旧年限、加速折旧等会计处理,快速回收成本,降低企业税负。

3. 刺激下游(推广、销售)环节技术创新

(1)配套设备与服务的税收优惠政策

对能源配套产品和服务可以实行与技术创新的能源产品相同的税收优惠,即对能源配套产品和服务实施增值税先征后退或即征即退的税收优惠。 ^[9]

(2)入网发电项目的税收优惠政策

给予相关入网项目税收优惠,即对新能源发电企业增值税的50%即征即退,以支持入网技术开发和电网设备完善,保障技术创新的能源产品顺利入网发电。

(3)广告宣传费用的税收优惠政策

在计算应纳税所得额时,企业的广告宣传费用若属于技术创新能源产品,可以按实际发生额享有全额扣除且不设限扣除比例,甚至加计扣除。

(4)购买能源产品的税收优惠政策

需要税收优惠来刺激消费者去购买技术创新的能源产品。对于企业所得税的纳税人,购买的新能源商品、技术可以按比例抵免应纳税额。对于个体工商户、个人等缴纳个人所得税的纳税人,在购买新能源产品、技术时同样可以比照缴纳企业所得税的纳税人的优惠政策,允许按比例抵免应纳税额。此外,为了加大能源产品出口力度,当能源产品是以技术创新为前提进行出口时,可以适当让步出口退税率,使企业有更高利润空间,降低能源产品的价格。

(5)售后服务的税收优惠政策

对于购买技术创新的能源产品后发生售后费用的消费者,若是企业法人,对费用化的计入当期费用的售后修理费用可以加计一定比例扣除,对资本化的计入产品成本的售后修理费用可以在摊销期加计扣除;若是个体工商户,当期发生的售后修理费用可以抵扣当期的个人所得税的应纳税所得额。对销售技术创新的能源产品的企业,鼓励其建设售后服务体系,在筹备、组织、运营等阶段给予一定的税收优惠,开发或购买网上售后服务系统时允许对成本加计扣除或加速折旧。为建立健全能源产品售后服务体系,国家给予城镇土地使用税、耕地占用税和房产税三种税的减免。

以上鼓励性税收政策利用现行的流转税、所得税等税种,以技术创新为核心,作用于能源产业投资、研发、应用、生产、推广、销售的全生命周期,以能源技术创新为驱动刺激能源实现转型。

（三） 新旧动能转换视角下淘汰落后技术,治理产能过剩

税收政策将抑制性税收政策与鼓励性税收政策两个方面相结合,高效促进企业淘汰落后技术,治理能源产业落后产能与产能过剩的问题。 ^[10]

1. 抑制性税收政策促进落后技术淘汰

抑制性税收政策通过增加落后能源技术产品的销售方与购买方的税收负担来抑制落后能源技术产品的生产与销售。严格监控采用落后技术产品的企业,特殊对象特殊对待,将该企业环境保护税的征收力度与落后生产技术对污染环境严重程度挂钩。若因为制造落后能源技术产品消耗较多的资源,则增加该制造企业的资源税;对于出口国外的落后能源技术,剥夺出口退税,增加关税额度,抑制生产;对于从国外进口的落后能源技术,增加进口关税,抑制进口, 减少市场占有率;对于购买落后能源技术产品的企业,为增加购买方的税负,产品的增值税进项税不得从销项税中抵扣,以抑制对落后技术能源产品的购买欲望;对于销售落后能源技术产品的企业,为增加销售方的税负,由落后能源技术引起的成本费用不允许或者只能在限额扣除标准之下抵扣,由落后能源技术产品引起的收入,计算该部分的企业所得税时强制按最高税率且不享受减免优惠政策。通过变相增加企业成本的方式,逐步减少该技术产品在商品市场交换中出现的频率,从生产与销售环节、供给与需求层面起到共同约束的作用,促进落后技术的淘汰。

2. 鼓励性税收政策促进落后技术淘汰

鼓励性税收政策通过对自主淘汰落后技术的能源企业进行税收优惠上的扶持来激励企业淘汰落后技术。当企业采用借款融资的方式自愿将落后技术退出市场时,借款产生利息可以计入当期损益加计扣除;当对落后技术设备、工艺等资产进行处置时, 资产处置损失可以计入当期损益加计扣除,资产处置收益免除企业所得税;纳税企业购买技术创新能源产品所花费金额可以按比例抵免一部分应纳税额,当年不足抵免的,可以在规定纳税年度内结转抵免。值得注意的是,税法上对淘汰落后技术造成部分岗位消失、部分职工失业的问题给予补偿和税收优惠,如企业为职工再就业所安排的培训费计入当期损益加计扣除;缓解企业处理职工安置、安慰职工精神损失发放补助所造成的成本负担加重的困境, 企业享受计入当期损益加计扣除的优惠;同样,职工因离职所获得补助、补贴可以免缴个人所得税。

（四） 新旧动能转换视角下增加能源税目,把握能源转型方向

查阅国外能源转型的经验可以发现,发达国家通常会征收二氧化碳税、二氧化硫税、能源税等环境税,是因为以煤、石油、天然气为代表的化石燃料通常都是硫化合物,其燃烧产生的大量二氧化硫是大气的主要污染物。这是我国现行的税收政策未涉及和不完善的部分,也为我们管控高污染、高耗能的化石能源提供了新的思路,即从化石能源反应后的最终产物入手,向所有的能源产品终端消费者传达出鼓励使用低碳、清洁能源的信息,刺激能源产业结构优化升级。为了更好地促进能源转型,形成系统的征税体系,增加新能源的使用途径,控制传统化石能源的消耗,确定未来能源转型的方向,将能源调整到最优供需结构,需要用“看得见的手”在税收政策上引导消费者改变能源消费习惯,让消费者从使用不可再生能源转向使用清洁能源,从而促进能源转型。

（五） 新旧动能转换视角下政府配套政策支持能源转型

1. 配套政策支持能源产业技术创新

刺激能源产业技术创新仅是税收政策的一方面,在此之外还要与财政直接投入、政府采购、税收优惠、专利技术保护等一系列财政措施互相配合来完成。现在支持能源产业技术创新的配套政策还不完备,需要改善。在财政直接投入方面,政府利用财政支出建立技术创新基金,用于帮助因资金短缺无法开展技术创新活动的企业,推动企业建立能源技术创新的研发准备金制度,帮助企业有计划有准备地进行技术创新活动。为加强对专利技术的保护, 应该在立法上对专利技术的保护制度进行不断完善,对技术转让使用权的限制予以取缔,以发挥专利技术的最大效用。

2. 配套政策支持能源产业淘汰落后技术

政府可以提高能源产业准入门槛和行业标准或者财政拨款设立青岛市淘汰落后技术的专项资金, 选择优质企业并避免无意义竞争。政府在前期可以使用设定产业准入门槛和技术淘汰制度等强制手段,从源头上限制落后技术与产能的形成。对于不符合产业准入条件的项目,相关部门不得为其办理相应手续;对于属于技术淘汰目录的工艺、产品、装备等,不允许其生产、销售,责令生产企业停产或关闭;对于正在使用的属于技术淘汰目录的工艺、产品、装备等,责令其限期淘汰并且整改。设立淘汰落后技术的专项资金以给予企业适当资金补助,为寻求资金信贷的转型企业指明道路。

3. 培养创新技术人才

在青岛市内选择有实力的高校和科研院所,设立能源重点专业,持续培养一批掌握能源专业知识、有能力进行能源技术创新的人才。建立能源技术研发中心、实验基地等,鼓励能源企业与高校和科研院所进行产学研合作,使高校和科研院所的专业人才能够有机会与企业实际接触,既有利于培养实践型的创新技术人才,也有利于企业加强与人才的交流, 增加企业获得创新人才机会。举办国内外能源技术交流的定期会议、设立能源人才交流中心等,为青岛市技术创新人才提供能源创新交流合作的机会,培养一批掌握世界先进技术的创新人才。

4. 政府部门提升税收政策执行效果

政府部门的执行力度和手段直接影响到税收政策和政府配套政策的执行效果,为达到良好的税收政策效果,需要政府部门与企业配合完成。第一,相关部门应利用信息化管理手段,改进现行的审批管理模式和服务流程,简化审批手续,节省办理时间, 提高办事效率。第二,税收征管部门应进行服务创新,通过信息化、多元化的服务平台,为企业提供全面的税务办理和涉税咨询服务,为能源企业及时提供最新的有关能源转型税收优惠政策信息,帮助能源企业代办涉税事项,解决能源转型过程中遇到的各种涉税问题等。第三,加强政府各级部门之间的组织协调,避免多头管理弱化政策效果。 ^[11] 第四,因为中央与地方财政分权,地方政府具有一定的财政自主权,希望青岛市政府部门在制定政策时为能源转型企业提供良好的财政政策支持,创造更有利于能源转型的政策环境。

参考文献