美国作为世界上重要的能源生产国和消费国之一，一直以来其能源政策备受关注。拜登就任美国总统后，便开始对特朗普在任期间的能源政策进行调整，这些调整不仅会在美国国内产生影响，也将给全球能源格局和能源治理带来新变化。那么，拜登政府的能源政策包含哪些内容? 有什么特点? 其实施的过程受到哪些因素的制约? 这些政策会给中美能源合作带来怎样的影响? 面对新的变化，中国应该怎样应对? 本文对美国政府的官方文件和相关智库的报告等资料进行分析，借此来回答这些问题。

一、 拜登政府的能源政策:宣示、行动与特点

“自然资源规划成为联邦政府管理功能之一是在罗斯福的第一任期内实现的。” ^[1] 1934 年，罗斯福成立了国家资源委员会，开始专门负责美国的能源事务。在此后 80 多年间，尽管侧重点不同，能源政策一直是美国历届政府关注的焦点问题之一。 2020 年，民主党人约瑟夫·拜登赢得了美国大选，成为美国第 46 任总统，就任美国总统后，他开始兑现在竞选中的主张，逐步形成自己的能源政策。

（一） 拜登团队在竞选时期的能源主张

早在 2020 年大选期间，拜登就在自己的网站上详细公布了政策主张。其中与能源相关的计划主要有三个:《清洁能源革命和环境正义计划》 《建设一个现代化、可持续的基础设施和一个公平的清洁能源未来计划》 《确保环境正义和公平的经济机会计划》。

《清洁能源革命和环境正义计划》中提出，美国将在 2050 年前实现 100%的清洁能源经济并达到净零排放; 对能源和气候研究与创新加大投入，鼓励清洁能源创新; 建立一个更强大、更有活力的国家，大力投资清洁的、有弹性的基础设施和社区; 重新定义气候变化议程; 开发新工具来管理和降低风险、转移风险的成本; 建立新的有弹性的基础设施经济; 引领第二次铁路革命; 与世界其他国家一起来应对气候威胁，重新加入《巴黎协定》，召开气候世界峰会，接受《蒙特利尔议定书》的基加利修正案，消减氢氟碳化合物的使用; 抵制污染者滥用权力对有色人种社区和低收入社区造成不成比例的伤害。 ^[2]

在《建设一个现代化、可持续的基础设施和一个公平的清洁能源未来计划》 中，拜登计划投资 2 万亿美元来加速美国基础建设，构建清洁能源经济。在基础设施方面，通过重建落后的基础设施，创造数百万优质的工作机会，为可持续增长奠定基础; 在汽车工业方面，在美国汽车工业、国内汽车供应链和汽车基础设施中创造 100 万个新工作岗位; 在交通方面，为 10 万人及以上的美国城市提供高质量、零排放的公共交通选择; 在电力部门方面，到 2035 年实现电力部门净零排放; 在房屋建筑方面，4 年内升级 400 万栋建筑，改造 200 万套房屋，创造 100 万个工作机会，改善建筑物能源效率，实现到 2035 年将美国建筑物碳足迹减少 50%; 在农业和环境保护方面，构建气候智能型农业，还要保障环境正义。 ^[3]

在《确保环境正义和公平的经济机会计划》中，拜登指出，为了避免气候变化和环境污染对有色人种、低收入群体的伤害，美国将使用包容性、赋权和全员参与的方式，为这些人群提供公平的环境和经济条件; 依据数据和科学做出决策，按照环境和气候正义优先的原则来分配资源，评估和解决下一次突发公共卫生事件给社区带来的风险。 ^[4]

（二） 拜登就职后主要的能源行动

在正式就职后，拜登签署了一系列行政命令，以兑现其在竞选期间关于能源和气候问题的承诺，主要包括:2021 年 1 月 20 日签发的《重返巴黎协定》 和《关于保护公众健康和环境以及恢复科学应对气候危机的行政命令》，1 月 27 日签署的《关于应对国内外气候危机的行政命令》。 2021 年 2 月 11 日和 3 月 31 日，拜登政府相继发布了《拜登-哈里斯应对气候危机创新行动创造就业》和《美国就业计划》，对通过气候与环境治理创造就业机会做出更为具体的工作安排。 2021 年 11 月 1 日，美国政府公布到 2050 年实现“净零”温室气体排放的战略计划，根据该战略，美国将努力消除或抵消所有气候污染，从 2024 年开始，政府将寻求每个财年为该战略提供 30 亿美元。

拜登政府还举办或参加了一系列的能源与气候会议，阐明其在该领域的政策和主张。 2021 年 4 月，拜登举办首次领导人气候峰会。在峰会上，拜登明确指出其能源气候政策，对内目标是到 2030 年在 2005 年的水平上减少 50%至 52%的排放，领导一场清洁能源革命; 对外目标是团结全世界，展示未来的经济机遇，采取前所未有的全球合作和雄心壮志来应对气候危机。 ^[5] 2021 年 9 月 17 日，美国倡议召开了主要经济体能源和气候问题论坛。在论坛上，拜登再次指出，美国“正在努力促使历史性的投资得到通过———以使我们的基础设施实现更具气候抗御力的现代化，并建设一个清洁能源未来，创造千百万个就业机会，迎接未来的新产业时代” ^[6]。 2021 年 10—11 月，总统拜登和多名内阁部长成员参加在英国格拉斯哥召开的联合国气候大会。会议期间，拜登强调，美国“在准备向 2030 年作短距离冲刺，以便能够实现 1.5 摄氏度的目标，同时也准备进行一场让我们抵达终点的马拉松，把世界上最大的经济体转变成一个生气蓬勃、新颖、公平和公正的净零世界中的清洁能源引擎” ^[7]。

（三） 拜登政府能源政策的主要特点

根据拜登在竞选期间的能源主张和当选后采取的行动，我们可以用“转向” “延续” 和“标新” 六个字来概括其能源政策的主要特征。

首先，与特朗普时期的能源政策相比，拜登的能源政策出现了明显的转向。特朗普在对内政策上，虽然也强调可再生能源，但是明显更偏向传统能源，为石油、天然气和煤炭提供便利，抑制气候变化相关研究^[8]; 在国际能源政策上，比较醉心于双边交易，忽视多边机制。拜登上台后，逐步纠正美国能源政策的“偏差”。在对内政策上，暂停或废止了特朗普时期的一些政令，强调新能源在美国能源转型中的作用，回归全球能源和气候机制，力求掌握国际能源和气候合作的主导权和占据道义高地，重视通过小多边外交与其他国家协商谈判来共同应对气候变化，解决能源问题，大搞“小圈子”“小范围”活动。

其次，拜登启用了多名奥巴马内阁的旧部负责能源和气候问题，延续和升级了多项奥巴马政府时期的能源政策。拜登是奥巴马政府时期的副总统，其政见与奥巴马一致。拜登就职后，其能源与气候核心团队成员多为奥巴马内阁的老政客。奥巴马政府时期，美国就注重提高能源利用效率、发展新能源和可再生能源、引领能源技术发展新潮、推动能源结构转型; 而拜登政府在兼顾传统能源基础上以清洁能源为抓手，通过巨额投资实现产业升级、培育新能源行业来重振美国经济、在计划实施中兼顾环境公平与正义等，这些主张和措施都或多或少带有奥巴马政府时期能源政策的影子。 ^[9]

最后，拜登提出了减排新目标，建立新机构，采取新方式，力图引领气候和能源变革。拜登政府提出在 2050 年之前实现 100%的清洁能源经济和净零排放总目标，以这个总目标为基础，在气候和能源的多个领域又建立了分级目标，这些目标与美国以前的历届政府相比，可谓“雄心勃勃”。拜登政府高度重视能源问题，将气候和能源议题通盘考虑，把气候问题上升到国家安全层面，这在美国历史上也是第一次。拜登革新了能源和气候机构，分别任命了两名内阁级别的国内和国际气候协调员，建立美国气候特别工作组，采取政府各部门共同参与的方式来协调实施相关政策。拜登提出美国能源行业要为普通民众提供大量的就业机会，设想通过创造新的就业机会、重建美国基础设施来促进美国能源的转型和升级。拜登政府还特别重视气候和能源方面的创新与研发投入，希望实现能源和气候技术方面的突破，为未来储备建设人才，确保美国的竞争力。

二、 拜登政府能源政策的制约:体系、国家与个人

在未来几年内，拜登政府能否继续真正落实其承诺、完全实现其既定目标呢? 整体来看，拜登政府的能源政策主要受到国际体系、国内政治斗争和拜登个人性格三个方面的制约。

（一） 国际能源体系的变化对于拜登落实其承诺喜忧参半

当今世界，百年未有之大变局正在加速演进，大国之间的关系变得错综复杂，不确定性增加。国际体系的变化尤其国际能源体系的变化会对美国的对外政策产生影响。国际能源体系有三个方面的变化特别值得关注。

一是在国际能源结构中，虽然煤炭、石油和天然气等化石能源在世界能源消费中的主体地位仍难以撼动，但天然气和新能源占比不断提升，在实现能源转型中发挥越来越重要的作用，或将成为全球最重要的清洁能源。 ^[10] 根据英国石油公司（BP）2021 年能源统计报告，2020 年在全球一次能源消费结构中，石油占 31.2%，煤炭占 27.2%，天然气占 24.7%，这说明石油、煤炭和天然气三大传统化石能源仍是当今主角; 不过，可再生能源的份额升至 5.7%，达到历史新高，水电能源份额比 2019 年增加了 0.4 个百分点，达到 6.9%。 ^[11]

二是在全球能源格局中，全球能源供应趋于多极化，主要国家和地区之间的能源博弈进一步加剧。得益于页岩气革命，2019 年美国基本上实现了能源独立，从以往的最大能源进口国转变为重要的油气出口国。 2019 年，美国能源总产量达到 101.403 千兆英热单位，消费 100.293 千兆英热单位; 能源进口 22.865 千兆英热单位，出口 23.474 千兆英热单位，出口比进口多 0.609 千兆英热单位。 2020 年，受新冠肺炎疫情影响，美国能源总产量下降至 95.721 千兆英热单位，消费 93. 048 千兆英热单位; 能源进口为 19.988 千兆英热单位，而出口为 23.464 千兆英热单位，出口比进口多了 3.476 千兆英热单位，美国能源独立的大趋势得以维持。 ^[12]

美国成为新增油气出口大国，削弱了俄罗斯、中东等石油输出国和地区在国际市场中的地位。俄罗斯和沙特阿拉伯作为全球最重要的两大产油国，其经济和财政收入主要依靠能源出口，疫情导致的油价暴跌和被动减产对两国的能源经济影响巨大。在疫情防控常态化时代，美国、沙特阿拉伯、俄罗斯竞争激烈，处于弱势的沙特阿拉伯和俄罗斯两国抱团取暖，以 “ 欧佩克 + ” 为平台，与美国进行激烈博弈。 ^[13]

三是在与能源问题息息相关的气候变化问题上，国际社会已经初步达成共识，主要碳排放大国多数支持实现碳中和或者对碳中和保持积极态度。 ^[14] 2015 年 12 月，联合国 195 个成员国在联合国气候峰会中通过了《巴黎协定》，该协议敦促各成员国努力将全球平均气温上升控制在较工业化前不超过 2 摄氏度、争取在 1.5 摄氏度之内，并在 2050 到 2100 年间实现全球碳中和目标。 2020 年年末，全球 110 多个国家作出了碳中和相关承诺，其时间普遍为 2050 年前后。 ^[15] 不过，各国在全面脱碳的目标、时间表和具体路径等方面仍然存在分歧，国际减排合作困难重重。未来，承诺国是否能彻底实现其承诺还需要时间检验。

美国能源独立、国际减排的初步共识以及拜登重新扛起新能源发展的大旗，有利于美国恢复和保持其在国际能源体系中的领导地位，但是传统油气国家的反制、大国之间的能源战略之争和在碳排放方面的岐见则会使得拜登的能源新政实现目标大打折扣。

（二） 美国国内政治斗争给拜登的能源政策带来诸多不确定性

美国国内府会之争与政治极化、部分州或地方行为体的掣肘、利益集团博弈给拜登的能源政策带来不确定性。

首先，美国国内政治中长期存在的国会和政府之间的矛盾继续制约着总统的能源政策。作为一个典型的三权分立的国家，美国国会凭借着宪法赋予的立法权、财政权和批准任命权分享国家权力，对总统政策的制定和实施形成制约。 20 世纪 90 年代以来，美国社会的分化和政治的极化愈演愈烈，府会之争从来没有真正停止过。

目前，民主党虽然控制着众议院的多数席位，但在参议院民主党和共和党则势均力敌，民主党人并不占优势。 2022 年，美国将举行中期选举。按照美国选举规律，民主党人非常有可能失去在众议院的优势地位，也难以保住在参议院的均势地位。这样，拜登政府诸多提案将会受到共和党人的强力阻击，许多议程难以落实。

2021 年 8 月以来，全球出现了新一轮能源荒，美国油气价格也快速上涨，达到了 2014 年以来的最高值。面对美国油汽和食品价格持续上涨的情况，众议院少数党领袖麦卡锡就抨击拜登的能源政策: “对美国没有任何好处———它不会减少全球排放，它们的存在只是为了安抚我们国家最左翼的活动家。在经历了一年半的艰难时局之后，美国人再也承受不起当选领导人的这种怯懦了。但这正是民主党人计划通过其数万亿美元的社会支出法案实现的目标。必须否决这项法案，以免美国人陷入这些负担不起的账单之中。” ^[16]

其次，美国各州和其他地方行为体有可能对拜登的能源政策发起挑战。美国是一个联邦制国家，根据宪法，州和其他地方行为体在很多方面保留了大量的权力，在许多具体事务上有很大的自主权。基于不同的经济结构、地理环境和选民基础，美国各州在应对气候危机问题上的态度也大不相同。 ^[17] 在特朗普政府时期，这一权力分散机制保障了即便特朗普宣布退出《巴黎协定》，减排行动仍能在西海岸、新英格兰地区等州中开展。同样，拜登上台后，刚刚公布其气候变化和能源政策行政令不久，共和党人控制的深红州就开始和联邦政府唱对台戏。

2021 年 1 月 28 日，得克萨斯州（简称得州）州长格雷格·阿博特签署并发布了保护得州石油和天然气产业的州长行政命令。该行政令指出，“鉴于能源行业对得州的经济增长至关重要，通过创造就业机会和扩大贸易促进所有得州人的繁荣······而拜登总统在上任的第一天就通过重新加入扼杀工作的 《巴黎协定》并签署第 13990 号行政命令，表达了对能源行业以及对得州的极度敌意······我，得克萨斯州州长阿博特，根据得州宪法和法律赋予我的权力，特此指示每个州机构使用所有合法权力和工具来挑战任何联邦威胁能源行业的行动” ^[18]。 2021 年 3 月 8 日，阿肯色州、亚利桑那州、印第安纳州、堪萨斯州、蒙大拿州、内布拉斯加州、俄亥俄州、俄克拉荷马州、南卡罗来纳州、田纳西州、犹他州和密苏里州 12 州就气候变化行政令起诉总统拜登，认为气候变化问题应由国会监管，拜登 2021 年 1 月 20 日上任后签署的行政令违反了宪法中的分权条款。 ^[19] 2021 年 3 月 17 日，得州和蒙大拿州牵头组成 21 州联盟起诉总统拜登，认为总统此前签署的吊销美国和加拿大之间的拱心石项目许可证的行政命令无视国会和法律程序，总统无权插手各州间和跨国贸易的监管。 ^[20]目前，这两个案件正在等待宣判，其审判结果将有可能推翻拜登的能源和气候政策。

最后，美国在能源和气候新政中受损的利益集团也在向拜登政府施压，他们通过各种手段尤其是游说来影响政府的决定。 ^[21]

在特朗普就任美国总统期间，大力振兴化石能源行业，相关利益集团获利颇丰。拜登的能源新政出台后，传统的能源产业不可避免受到影响，再加上新冠肺炎疫情爆发导致油价的疲软，使得这些产业受到严重冲击。例如，2020 年美国大型石油公司埃克森美孚亏损 224 亿美元以上，而该公司在 2019 年有 143 多亿的净利。 ^[22] 为了应对这一变化，许多公司一方面加快进行能源转型; 另一方面也展开反击，通过各种方式游说国会阻止或者延缓拜登的 3.5 万亿美元的巨额刺激计划。

乔·曼钦是来自西弗吉尼亚州的民主党的参议员，当地经济高度依赖煤炭。曼钦对气候变化问题并不热心。利益集团通过给曼钦政治捐款来影响拜登的提案。根据联邦选举委员会公开的数据，曼钦 2021 年第三季度筹集了高达 160 万美元的竞选资金，主要的大额捐款来自石油、天然气等化石能源行业。 ^[23]在曼钦和另一位温和派议员克里斯滕·希尼玛的反对下，拜登计划中的 3.5 万亿美元预算案在 2021 年 11 月 15 日通过时只剩下了 1.2 万亿美元，主要涉及能源的部分仅有 620 亿美元。 《 金融时报》编辑和专栏作家爱德华·卢斯感叹，美国的化石燃料行业赢了，关于碳排放税的讨论在摇篮里就被扼杀了······拜登真正的对手不是共和党，而是特殊利益集团。 ^[24]

埃克森美孚公司一直在游说，反对民主党提出的社会和气候支出法案中的部分条款。 2021 年 9 月，这个化石燃料巨头在 Facebook 上花费 27.5 万美元做广告。从周五到周一，至少有六个广告在播放，其中一则广告上写着“告诉国会不要加税”，用户点击广告后，广告上写着“今天就联系你的当选官员，让他们知道你反对对美国企业增税的提议”。 ^[25]

（三） 拜登及其能源团队偏于保守的特质使得其能源政策趋于稳健

根据美国心理学家托普斯和克里斯托提出的五种普遍的人格维度，学者李宏洲等人利用大五人格框架，结合拜登的人生经历，认为亲和宜人与积极外向是拜登的两项核心特质，顺势而为、执着不弃和激励渴求为其三项重要特质。 拜登权力欲望较低、不愿意控制下属，但能够从总统职位中获得较大满足感，属于“消极—肯定”型的领导人。 低主导性决定拜登较少干涉决策信息的收集与甄别过程、对专家团队的高度依赖以及对分散化决策模式的偏好。 ^[26]

奥巴马外交政策的信条是“don’t do stupid shit”（不做蠢事），同时他本人还想留名青史。拜登延续了奥巴马执政的路线，但是风格迥然不同。拜登的信条是“if it ain’t broke，don’t fix it”（如果它没有坏，就不要修理它）。拜登政府不准备提出任何关于多边自由贸易协定的重大建议，无意在国外投入大量资金支持能源基础设施转型，也没有明显偏离现有能源安全模式的举措。因此，拜登在许多方面都是一位制度主义者和传统主义者，甚至在某种程度上是一位“保守主义者”，其全球能源政策远比奥巴马温和，不倾向于激进和快速的变革。 ^[27]

拜登能源政策的核心成员主要包括国务卿安东尼·布林肯、气候问题特使约翰·克里、国家气候政策协调员和白宫国内气候政策办公室主任吉娜·麦卡锡、环境保护局局长迈克尔·里根等人。安东尼 ·布林肯 20 世纪 80 年代末进入政界，曾在在克林顿和奥巴马政府中担任重要职务，具有丰富的欧洲经验。约翰·克里是美国的资深议员，在奥巴马政府担任过国务卿，外交经验丰富，《巴黎协定》 就是在克里担任国务卿期间达成的。吉娜·麦卡锡是奥巴马政府时期的环保署署长，是清洁能源计划的始作俑者。迈克尔·里根来自北卡罗来纳州，曾是该州环境监管机构的负责人，具有丰富的监管经验。从这些人的经历来看，他们长期活跃在美国政坛，有着丰富的外交经验或者专业知识。这样的安排使得拜登的能源团队非常专业，也很有能力，但是，总体来看这个团队相对保守，倾向于保持现状而不是做出根本性的变革。

三、 拜登新政对中美能源合作的影响与中国的应对

（一） 中美建交以来能源合作的历程

中国和美国是两个能源大国，能源合作是中美关系的重要组成部分。 1979 年邓小平访美时，与卡特总统签署了《中美科学技术合作协定》，确立了中美能源合作的框架。 ^[28] 此后，中美在能源领域的合作一直是在曲折中发展。

一方面，中美之间的能源合作取得了长足的进步。 20 世纪 80 年代，中美能源合作以政府间合作为主，多集中在煤炭、石油等化石能源领域，规模较小。 20 世纪 90 年代，中美能源合作领域进一步扩大，美国的跨国能源公司也在中美能源合作中开始发挥作用。 ^[29]5-8进入 21 世纪后，中美之间的能源关系进一步深化，逐渐从单一的能源科技领域扩展到能源效率、能源勘探开发、能源信息和统计等诸多领域，实现了能源种类全覆盖和合作方式多样化，合作程度也日益紧密，初步实现了机制化和制度化。 ^[30]46 2014 年 11 月，美国总统奥巴马访华时，两国发表了 《中美气候变化联合声明》，强调要加强政策对话和务实合作，包括在先进煤炭技术、核能、页岩气和可再生能源方面的合作。

另一方面，中美能源合作波折不断，始终受制于中美关系尤其是中美政治关系，美国也始终没有完全放弃对中国在能源方面的限制和打压，甚至出尔反尔，违背中美之间已经达成的共识和协议。 20 世纪 80 年代，中美关系整体发展平稳，双方政府积极为合作创造政策上的条件，美国政府放松对华技术出口限制，中国政府放开石油开采权。 20 世纪 80 年代末 90 年代初，中美关系进入一个困难时期，美国对华实施制裁措施，取消了多项中美之间的能源合作协议。 ^[29]6 奥巴马任总统时期，中美关系整体保持稳定，两国的能源合作也相对顺利。但是 2017 年特朗普就任总统以后，美国改变了对华认知，将中国界定为“竞争对手”，与中国开展战略竞争，中美关系进入了全面竞争时期。在中美全面竞争的大背景下，特别是特朗普在 2018 年发动对华贸易战以后，两国能源关系也全面恶化。 ^[30]47-48

以两国的天然气协议为例，2017 年 11 月，特朗普访华期间，中美企业曾经签署一系列能源合作协议，总额达 1 267 亿美元。中国石油天然气集团有限公司与美国切尼尔能源公司签署了《LNG 长约购销合作谅解备忘录》，双方加强位于墨西哥湾的天然气液化项目方面的合作。中国石油化工集团有限公司（简称中石化）、阿拉斯加天然气开发公司（AGDC）、阿拉斯加州政府、中投公司与中国银行签署了 《阿拉斯加液化天然气项目联合开发协议》，涉及约 430 亿美元的投资。 ^[31] 但是，由于中美之间的贸易战，这些合同被迫搁置或者取消。

另外，美国对华能源政策始终存在防范遏制的一面。美国不仅对中美能源合作设置各种限制，还泛化国家安全概念，动用国家力量对中国能源企业进行打压。 ^[32] 2005 年，中国海洋石油集团有限公司（简称中海油）提出以 185 亿美元的报价收购尤尼科石油公司，然而美国以威胁国家安全为由提出反对，迫使中海油放弃竞购计划; 2012 年 7 月，中海油提出收购尼克森公司时，美国再次以威胁国家安全为由设置重重障碍，使得该交易拖延至 2013 年 2 月才完成。中国是世界上重要的光伏产品出口大国，但是近 10 年，美国对中国光伏产业的打压从未停止，特别是 2018 年 1 月 22 日，特朗普政府确认通过 201 法案，对从中国进口的光伏电池片及组件在既有反倾销与反补贴税率基础上增收 30%关税，这使得中国对美光伏产品出口量不断减少，2018 年至 2019 年 3 月，对美直接出口量几乎为 0。 ^[33]

（二） 拜登能源政策对中美能源合作的影响

拜登上台后，开始对特朗普时期的对华政策进行调整。美国一方面指责“中国是唯一有能力将其经济、外交、军事和科技力量结合起来并持续挑战国际体系的竞争对手” ^[34]，“美国要与盟友和伙伴国家一道，在各个领域与中国竞争” ^[35]; 另一方面也指出，美国“同中国的关系将在应当竞争的时候具有竞争性，在可以合作的时候具有合作性，并在必须对抗的时候具有对抗性。其共同点是应当从实力地位出发同中国接触” ^[35]。换句话说，在对华政策上拜登政府突出“用实力说话”和“区别性施策”，即一方面要示强，另一方面力图根据不同情况采取不同做法。 ^[36]

拜登政府虽然没有完全改变对中国的敌视态度，执行了一条没有特朗普的特朗普路线，但是也强调了与中国在气候和能源问题上合作的重要性，这使得两国的能源合作成为可能。

2021 年 4 月，美国总统气候问题特使克里访华，会谈结束后，双方发表了《中美应对气候危机联合声明》。 2021 年 8 月至 9 月，克里再度访华，就中美气候变化合作、《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会等事宜与中方交换意见。 2021 年 9 月 10 日，中国国家主席习近平同美国总统拜登通电话，习近平强调，在尊重彼此核心关切、妥善管控分歧的基础上，中美两国有关部门可以继续接触对话，推进在气候变化、疫情防控、经济复苏以及重大国际和地区问题上的协调和合作; 拜登表示，美国愿同中国开展更多坦诚交流和建设性对话，美方期待同中方就气候变化等重要问题加强沟通合作，形成更多共识。 ^[37]双方高层政治意愿与合作框架的建立为两国在能源和气候等领域的合作奠定了基础，而两国政治沟通渠道的重建也会加快两国能源关系的破冰。

另外，拜登政府宣布重返《巴黎协定》，重视通过多边方式来解决气候和能源问题，中国也一贯重视气候变化问题，并且提出了“二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和”的总目标，中美在多边领域加强合作具有了可能性。 2021 年 11 月 10 日，中国和美国在联合国气候变化格拉斯哥大会期间发布了《中美关于在 21 世纪 20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，双方计划在多个领域开展行动与合作。

不过，由于能源和气候问题的安全化，中美之间能源博弈也存在加剧的可能性，中美能源合作依然存在很大的局限性。

自特朗普担任美国总统开始，中美关系经历了自由落体式的下滑。拜登政府的对华战略被概括为:中美关系该竞争的时候竞争，能合作的时候合作，必须对抗的时候对抗。然而，看似泾渭分明的分割法只是纸上得来的策论和大脑里的想当然，其中隐含着巨大的不确定性，恐怕会将双方关系带入危险的境地。 ^[38]尽管中国和美国都在强调能源和气候合作，但是双方合作的良好气氛在特朗普时代已被破坏，双方的战略性互信存在严重缺失，两国的能源关系与合作很难回到奥巴马时代。更为重要的是，能源问题不仅仅是能源问题，而是与中美之间的其他问题纠结在一起，甚至被高度安全化了，成为两国地缘竞争和战略博弈的一部分。

2021 年 4 月，美国气候问题特使克里在首次访问中国前对美媒说，拜登政府在试图通过谈判达成气候变化协议时，“不会在经济问题或人权问题上与中国妥协” ^[39]。虽然中国愿同美国及国际社会一道，合作应对气候变化问题，但是中美在具体领域的合作不是“温室里的花朵”，必然与整体的中美关系息息相关。 “任何一方都不应指望一方面肆意干涉中国内政、损害中国利益，另一方面又要求中国在双边和全球事务中给予理解和支持。” ^[40]

2021 年 9 月 21 日，习近平在出席第七十六届联合国大会时再次重申，中国将力争 2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和。中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。这充分体现了中国的大国担当。但是美国不仅质疑中国的碳排放承诺，而且坚持中国的碳中和目标还不够。克里认为，世界上每个主要经济大国现在都必须承诺在 2030 年前实现有意义的减排，如果中国坚持现在不减排，要到 2030 年才达到排放峰值，那么世界上所有其他国家必须在 2040 年甚至 2035 年之前达到零排放来弥补，中国可以做得更多。 ^[41]美国显然是以自己的承诺做杠杆，压制中国等发展中国家接受激进减排目标，按照美方的意愿，中国应当尽快关掉所有煤电，转为清洁能源，这无疑毫无实现的可能性。 ^[42]

（三） 中美竞合态势下中国的应对策略

对于拜登政府的能源新政，中国应该提前做好准备，小心应对。在未来一段时期内，可以重点做好以下三个方面的工作。

一是“修内功”。我们必须首先立足自身，做好自己的发展。中国可以以“碳达峰、碳中和”目标为契机，逐步实现中国能源的发展与转型。实现碳中和、走低碳发展之路已经成为全球大多数国家的共识。中国作为全球最大的发展中国家、最大的碳排放国家之一，长期以来能源结构以化石能源为主，要想实现“双碳” 目标，并不是一件容易的事情。因此，中国可以系统地谋划碳中和场景下能源生产消费的转型升级路径，推动传统能源结构的调整重构，推进低碳技术创新融合，构建起新的现代能源体系。 ^[43]只有实现了能源转型，实现“双碳” 目标，中国才能在中美能源合作与竞争中游刃有余。

二是“稳顶层”。我们必须做好顶层设计，管控分歧，力求稳定中美关系的大局。中美建交四十多年的历史经验表明，美国始终是影响中国推进改革开放、建设中国特色社会主义事业和实现中华民族伟大复兴的最重要外部因素。中美之间的能源合作历程也说明，两国关系正常发展的时期，能源合作就比较顺畅，反之则困难重重。 “中美关系不是一道是否搞好的选择题，而是一道如何搞好的必答题。中美合作，两国和世界都会受益; 中美对抗，两国和世界都会遭殃。” ^[38] 中国应该继续加强与美国的战略沟通，妥善管控分歧，避免冲突对抗，寻求互利共赢，努力推动中美关系重回健康和稳定发展的正确轨道。

三是“巧打牌”。拜登上台后的中美关系依然非常复杂，两国的竞争态势没有根本缓解，甚至还存在着升级的可能。气候和能源是两国之间能够合作的重要领域，维系好中美之间的气候合作和能源合作十分重要。但是，维系合作不应该是全面让步，中国应该充分估计中美能源合作的复杂性和曲折性，该合作时候合作，该斗争时候斗争，以斗争促合作，打好能源这张牌。

据媒体报道，2021 年 10 月 11 日，中国新奥科技发展有限公司与美国最大的液化天然气出口商切尼尔能源签署了为期 13 年的长期协议。 2021 年 10 月 21 日，美国全球风投液化天然气公司与中石化就签署 20 年期天然气贸易协定达成一致，协议价值数百亿美元，将使中国从美国的天然气进口量从每年 310 万吨增长至 700 万吨以上。与美国签订天然气大单有助于中国扩大天然气来源，实现能源转型，适度缓解目前的煤炭供应紧张态势，但是必须看到，当前美方并没有完全放弃打压中国，没有纠正其在供应链中去中国化的错误做法，更多的是自私地关注自身的利益。在这样的情况下，中国应该更多地保持战略定力，加强对类似合同的监督和管理，还可以借此来撬动中美关系的“坚冰”，敦促美国拿出真正的诚意与合作态度。

四、 结语

美国是世界超级大国和重要的能源大国，拜登上台后将能源问题以及与能源问题相关的气候问题作为其优先考虑和重点推进的重要议题，在未来几年，拜登政府也将继续强力落实其能源和气候方案。国际能源格局的变化、美国的能源独立、美国国内的能源转型共识、拜登个人和团队的稳健作风有利于拜登政府实现既定目标，但是国际能源大国之间的竞争、美国国内政治力量的制衡以及拜登偏保守的个人政策理念又给拜登雄心勃勃的计划蒙上了阴影，拜登的能源新政能够最终实现多少，还有待观察。拜登时代的中美能源关系孕育着机遇，但也充满荆棘和挑战，我们应该做好内功，稳步实现能源转型，高度重视中美关系，因时因势妥善处理好两国之间的能源问题。

参考文献