一、 引言

党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作出全面部署，提出“必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展” ^[1]。政府绿色治理政策是实现人与自然和谐共生、促进我国经济社会发展全面绿色转型的关键抓手。省级政府治理地方生态环境，主要的手段与方式就是绿色治理政策。绿色治理政策是绿色发展战略的延伸与具体化，是引导、约束、协调环境政策调控对象观念和行为的准则，是实现可持续发展战略目标的定向管理手段。 ^[2]一般而言，政府绿色治理政策主要由政策目标与政策工具所构成，政策工具是政策结果与政策目标之间的“桥梁” ^[3]，科学合理地选择和运用绿色治理政策工具对于环境治理有着十分重要的意义，甚至可以影响绿色治理政策实施的成败。

自 1989 年 12 月第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《中华人民共和国环境保护法》以来，我国省级政府出台并修订了一系列生态环境保护的政策法规，省级政府绿色治理政策工具体系逐渐形成并完善。关于政府绿色治理政策工具运用在学界已有相当丰硕的研究成果，国内研究主要集中在环境政策工具选择^[4]、环境政策工具组合^[5-6]、环境政策工具演变^[7-9]、环境政策工具设计^[10]、环境政策工具的作用与影响^[11-13]等方面。国外研究则聚焦探讨欧盟新环境政策工具（NEPI），主要集中在生态税收、自愿协议和生态标签三方面^[14-16]，还有部分学者集中探讨环境政策工具的比较与运用^[17-19]。综上而言，已有相关研究成果为本文提供了重要的思维启迪与参考借鉴。但是，绿色治理政策工具运用研究仍存在可拓展的空间:第一，在研究内容层面，已有相关研究主要集中在某一个案，缺乏系统探讨省级政府绿色治理政策工具选择的相关研究成果; 第二，在理论分析框架层面，已有研究成果对于绿色治理政策工具的分析框架多数集中在供给、需求、环境层面，其所涵盖的内容范畴较小，综合系统的政策工具理论分析框架阙如; 第三，在研究方法层面，已有研究成果多采用经验性研究与理论演绎方式，运用内容分析法系统对省级政府环保政策进行量化研究的成果较为匮乏。基于此，本文基于内容分析法与扎根理论的方法思路，借助 Nvivo 质性分析软件对我国 31 个省级政府公开的 140 份环境保护相关政策文本进行量化分析，运用治理层次学说构建省级政府绿色治理政策工具组合的分析框架，重点回答当前省级政府绿色治理政策工具选择呈现何种倾向、产生这一倾向的主要内因为何等问题。通过回答以上问题，以期进一步优化省级政府绿色治理政策工具体系，从而为有效提升省级政府绿色治理政策执行效果提供理论参考。

二、 分析框架构建

在对政策文本分析过程中，根据研究问题合理分类政策工具并据此设计分析框架，是研究者面临的重要基础性问题。 ^[20] 关于政策工具的分类，国内外学界形成了诸多研究成果。 Howlett ^[21] 最早依据节点、权威、财政、组织四要素将政府政策工具分为八种^① 类型。 Anne Schneider 等^[22] 提出了权威型、诱因型、能力型、象征及劝说型、学习型五大政策工具类型。 Elmore ^[23]将政策工具分为命令型工具、激励型工具、能力建设工具和系统变化工具四类。豪利特等^[24]根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿型工具、混合型工具和强制型工具。布鲁金等^[25] 依据治理的层次划分，将政策工具分为操作层面政策工具（带有目标的政策工具应用）、战术层面政策工具（聪明的治理^②）以及战略层面政策工具（政策网络的管理）三大类政策工具。在国内，陈振明^[26]将公共政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三大类。张成福^[27]按政府介入的程度将政策工具划分为政府部门直接提供财货与服务、政府部门委托其他部门提供、签约外包、补助或补贴、抵用券、经营特许权、政府贩售特定服务、自我协助、志愿者服务和市场运作十大类。

综上所述，国内外关于公共政策工具的研究轨迹本质上可概括为“2 代发展”与“4 种路径”。 “2 代发展”指政策工具研究历经以重视实质性（ Substantive）工具为主要特征的“第 1 代政策工具”阶段和以重视程序性（Procedural）工具为主要特征的“第 2 代政策工具”阶段。 “4 种路径”指目前已形成具有普遍共识的 4 种工具研究路径，包括工具主义、过程主义、权变主义和建构主义。 ^[25]69-84 而当前国内外政策工具研究呈现“重实质性工具研究，轻程序性工具研究”的倾向，使得相关研究出现内容不全、结构不合理等问题，而布鲁金等学者提出的治理层次政策工具兼顾了实质性与程序性政策工具两种路径，涵盖内容全面，工具类型层次分明，是一种较理想的统合路径。因此，本文以布鲁金等的治理层次政策工具分类为基础，构建了基于治理层次的省级政府绿色治理政策工具三维分析框架（见图1）。

（一） X 维度:战术层面政策工具

战术层面政策工具运用被称为“聪明的治理”，其往往强调同样的政策工具可以用不同的方式加以应用，且政策工具的运用必须要与政策环境相适应。当政策主体将注意力转移到战术层面时，某些政策工具的治理机会就会增加。 ^[25]73-74 在战术层面上，政策制定者往往对政策网络有一定的理解，然后采取 “聪明的方式”运用政策工具。政府绿色治理战术层面政策工具维度，主要考察省级政府在环境治理中如何“聪明地” 运用不同形式的政策工具（见表1）。

（二） Y 维度:操作层面政策工具

操作层面政策工具是有明确目标的政策工具应用。当政策制定者明确了政策目标之后，为了实现这一政策目标，他们往往运用各类政策工具引导其他行为主体去达成政策目标。 ^[25]73 操作层面的政策工具要求政策执行者根据所面临的实际情况有针对性地运用各类政策工具，属于典型的直接治理范畴，一般会对相关主体行为产生直接和实际影响。操作层面政策工具主要关注政策工具的特征、政策工具的选择与利用、政策工具的混合以及需要克服的政策实施问题。省级政府绿色治理操作层面政策工具，主要是省级政府为了实现环境治理主要目标，所采取引导个人、组织等社会主体行为的各类政策工具。省级政府绿色治理操作层面政策工具如表2 所示。

（三） Z 维度:战略层面政策工具

相对于操作层面和战术层面的政策工具，战略层面政策工具的抽象性特征显著，其主要作用是对政策网络进行有效管理。战略政策制定在采取政策工具之前需要接受“制度约束”的建议，然后才可以创造出一些可供使用的新条件。 ^[25]74 与操作层面和战术层面治理不同的是，战略治理被称作一种元治理。政策网络管理可以带来网络结构的改变，这种改变可以为操作层面和战术层面政策工具的有效使用提供更多机会和条件。政策网络管理因而也提供了一个能够有效塑造操作层面和战术层面治理的参考框架。省级政府绿色治理战略层面政策工具，要求省级政府在绿色治理决策过程中强化环境政策网络治理，以更好地指导操作层面与战术层面政策工具的使用，从而有效实现绿色政策目标。省级政府绿色治理战略层面政策工具如表3 所示。

三、 样本选取与研究方法

本文所选取的省级政府绿色治理政策文本样本，均来源于 31 个省、直辖市、自治区政府^④ 2012— 2022 年间公开出台的关于生态环境保护相关政策文本（见表4）。之所以选择省级政府绿色治理政策作为研究样本，主要基于两方面考量:一是省级政府绿色治理政策涵盖的内容较为全面，能够有效地应用本文所构建的理论分析框架; 二是省级政府绿色治理政策是各省域范围内具有较强规范效应的宏观性政策文件，有普遍的指导意义，具有一定的分析研究价值。

在研究方法层面，本文主要采用内容分析法和扎根理论的方法思路对样本政策文本进行分析。随着各类研究技术的发展，文本挖掘、内容分析及引文分析已经成为政策分析技术的主要内容。尤其是内容分析法将定性与定量相结合，可用来分析政策工具及政策文本，已逐渐成为研究社会科学的主要方法之一。 ^[28]扎根理论编码是指从资料中获取和发展概念和类属，其编码策略遵循“初始编码—聚焦编码—理论编码”的递进思路。 ^[29] 扎根理论是一种审查和解释资料过程的典型质性分析方法，其目的是从中发现意义、获得理解以及发展经验知识。 ^[30] 在质性分析过程中可以将文本分析视为扎根理论的一部分。 ^[31]内容分析法是对文献内容进行系统、客观地定量分析的科学研究方法，可分析特定词语或概念在多个文本或多个文本集中出现频率、含义及其相互联系。内容分析法把媒介上的文字、非量化的有价值的信息转化为定量的数据，建立有意义的类目，分解交流内容，并以此来分析信息的某些特征，其目的是弄清楚或测验文献本质性的事实或趋势，揭示文献特有的隐性情报内容，对事物发展作情报预测。 ^[32]基于以上方法，本文借助 Nvivo11Plus 质性分析软件对已收集的政策样本进行三级节点内部编码，量化分析省级政府绿色治理政策工具的选择与组合情况。

四、 政策文本单元编码与统计分析

在内容分析法中，“需要确定分析单元，即挖掘研究应考察的各项因素，这些因素应与分析目的有一种必然的联系，且便于抽取操作” ^[33]。本文样本分析类目主要依据“战略层面政策工具—战术层面政策工具—操作层面政策工具” 的理论分析框架，将 140 份样本政策文件中的相关政策条款作为基本分析单元。具体技术路线为:首先，将收集的 140 份政策文本内容进行初步归类整理; 然后，以省级政府绿色治理政策工具分析框架的具体维度为依据，运用 Nvivo11Plus 质性分析软件逐一对样本政策文本内容节点进行两轮编码，最终形成了 3 个大维度、20 个次维度、8 394 个具体节点的节点编码表（见表5）。

（一） 战略层面政策工具维度分析

根据战略层面政策工具分析框架与政策节点编码分析，本文得到了 31 个省级政府绿色治理战略层面政策工具运用分布图（见图2）。图中某一维度所占面积越大，表明其运用的频次越高。

在战略层面政策工具体系中，多元一致性表征治理结构中各主体的组成程度，独立性表征治理结构中各主体的独立程度，互赖性则表征治理结构中各主体间关系的疏密与类型状况。 ^[34] 由表5 和图2 可知，省级政府绿色治理战略层面政策工具使用情况为:多元一致性维度占比最高（46.2%），独立性维度次之（34.7%），互赖性维度最少（19.1%）。这从侧面反映了省级政府绿色治理战略层面政策工具的使用倾向，即省级政府绿色治理政策更加偏重对目标群体行为的限制与引导，而在引导和推动构建多元主体合作共治的现代绿色治理体系方面则略显不足。

在多元一致性维度层面，多元一致性的典型特征是行为者对指引信号的敏感程度有极大的不同，如何有效引导目标群体参与绿色治理成为政府绿色治理政策制定与执行的关键环节。根据图2 节点编码统计可知，多元一致性维度政策工具使用情况为: 区分目标群体维度占比最高（41.6%），合作激励维度次之（30%），进入壁垒维度相对较低（28.4%）。具体而言，“区分目标群体”工具使用频率最高，这表明省级政府在绿色治理政策制定层面考量了治理对象的差异性特征，能够根据治理对象的具体特质属性，制定有针对性的政策。政策制定的工作完成之后，执行就成为政策系统的当务之急，而差异化的考量有利于精准地识别和鉴定政策对象，根据政策对象的特殊性和差异性给予合理而恰当的处理，避免政策执行的“一刀切”现象。 ^[35] 从“合作激励” 工具使用情况来看，其使用频率仅次于区分目标群体，彰显了省级政府在绿色治理政策制定中注重引入社会资本等要素，着力完善环境治理的 PPP 模式与第三方治理模式。在环境治理领域引入社会资本，推进 PPP 模式，构建以政府为核心、企业为载体、社会公众积极参与的多元协同治理机制，能够有效减轻政府财政负担、降低社会主体投资风险、提升环境治理效率。 ^[36]从“进入壁垒”工具使用情况来看，其使用频率较前两类政策工具相对较低，表明省级政府应进一步强化自然资源的生态红线管控。生态红线是指对于国家生态安全和可持续发展具有重要战略意义的关键生态保护区域边界线，它不仅是国家或区域生态安全的“底线”，也是重要物种资源生存与发展所需的最小面积。 ^[37]这就要求省级政府在绿色治理政策制定层面强化“底线”和“红线”思维，创造性地运用更多政策工具来保障生态红线目标落地落实。

在独立性维度层面，独立性意味着政策网络中的行为者具有一定程度上的自主性。由于每个行动主体都有自己的行为参照框架，因此如何引导具有自主性的目标群体适应和参与政策框架内容是推动政策落地落实的重要前提。图2 中独立性维度政策工具使用情况为:改变参照框架维度占比最高（ 47.6%），公开的义务维度次之（34.2%），接近目标群体维度最低（ 18.2%）。具体而言，“改变参照框架”工具使用频率最高，这表明省级政府在开展生态文明宣传教育、培育繁荣生态文化以及提升居民生态素养等方面的政策工具设计较充分。生态文化是生态文明建设的灵魂和动力保障，良好的生态文化体系包括人与自然和谐发展、共存共荣的生态意识、价值取向和社会适应。 ^[38]从“公开的义务” 工具使用情况来看，其使用频率仅次于改变参照框架，这表明随着公众环保意识与参与能力的提升，健全环境保护信息公开制度，依法及时公开环境治理信息，成为省级政府绿色治理政策工具体系的重要内容之一。从 “接近目标群体” 工具使用情况来看，其使用频率较前两类政策工具相对较低，环境治理需要多元协同共治，仅仅依靠政府部门无法解决环境问题，亟需发挥公众在治理过程中的作用。 ^[39] 这表明省级政府在引导公众参与环境治理方面的激励性政策工具运用有待加强，省级政府应持续夯实群众参与环境治理的荣誉与奖励体系建设。

在互赖性维度层面，行为主体过于相互依赖也会带来治理困境，因为每一个行为主体都会利用这种相互依赖性为自身利益服务，大量的相互依赖关系往往会形成治理障碍。 ^[25]82-83 因此，政府在绿色治理政策制定中如何平衡这种依赖性关系是破除绿色治理障碍的关键抓手。图2 中互赖性维度政策工具使用情况为:自组织高压维度占比最高（52.1%），限制合作维度次之（39.4%），构建整体网络维度最低（8.5%）。以上政策工具组合使用比例表明，省级政府在互赖性层面政策工具运用更加注重对目标群体行为的调适（如鼓励绿色生产、明确各方治理责任与义务），而疏于对整体合作网络体系的构建。 “构建整体网络”政策工具要求绿色治理政策要推动构建多元主体合作共治的环境治理体系。多元化环境治理主体及其相互作用下的多元化主体合作共治强调共建共治共享的理念，明确主张在环境治理中构建基于多元主体共同参与的环境治理模式，以期发挥政府、市场和社会机制在环境治理中的协同治理效应。 ^[40]编码分析发现，多数省级政府在绿色治理政策文本中未提及或很少提及构建多元主体合作共治的环境治理体系，这说明省级政府在互赖性层面政策工具组合运用还处于失衡状态。在我国多元共治的环境治理体系还未有效建立的情况下，绿色治理政策工具如果偏重对个体行为的调适，并不能有效解决治理困境，反而会产生新的治理障碍。基于共建共治共享的多元共治环境治理体系是行为主体依赖性关系形成的前提条件，因此，在有效的互赖性网络形成之前，一味注重对个体行为调适的政策工具运用，往往很难形成治理合力，政策执行效果将会大打折扣。

（二） 战术层面政策工具维度分析

根据战术层面政策工具分析框架与政策节点编码分析，本文得到了 31 个省级政府绿色治理战术层面政策工具运用分布图（见图3）。

由表5 和图3 可知，在战术层面政策工具体系中，政策工具使用方式、运用速度、差异性考量、介入形式的合理组合，很大程度上会影响政策执行的有效性。图3 是省级政府绿色治理战术层面政策工具使用情况。其中，运用速度层面（快治理与慢治理）政策工具使用比例最高，占 62.8%; 使用方式层面（双边治理与多边治理）政策工具排第二，占 18.8%; 差异性考量层面（一般治理与微调）政策工具占比次之，占 15.3%; 介入形式层面（直接治理与间接治理）的政策工具使用占比最少，仅 3.1%。这表明省级政府在战术层面政策工具使用过程中更倾向于工具运用速度和使用方式，对介入形式层面的政策工具使用相对较弱。同时，在不同层面，政策工具具体使用情况又呈现出不平衡的状况，即运用速度层面的快治理远多于慢治理，使用方式层面的双边治理远多于多边治理，差异性考量层面的一般治理远超于微调。这说明了省级政府在政策工具应用方式选择与组合方面还存在不协调的问题。

在政策工具使用方式层面，双边治理（77%）政策工具使用比例明显超过多边治理（23%），这说明省级政府绿色治理政策制定仍然以政府权威为基础，通过制定一系列具有限制性、强制性特征的规则来倒逼政策目标群体遵从。之所以出现这种情况，原因在于我国环境治理主要是由政府主导，基本遵循“经济靠市场，环保靠政府”的传统路径^[41]，这就使得政府绿色治理政策中行政性措施依然过多。虽然多元主体共建共治共享环境治理体系的理念已经被提出，但是要改变传统的由政府主导的行政性环境管理体制却是一个长期的过程，不可能一蹴而就，在这一背景下基于协商的多边治理政策工具运用就显得较为薄弱。

在政策工具运用速度层面，快治理（92%）政策工具使用比例远远多于慢治理（8%）。由于政策网络总是动态变化的，政府可以根据实际情况加速或延缓引导时间，以有效推动治理目标的实现。省级政府在政策工具运用速度方面明显表现为快治理远多于慢治理。在实际的绿色治理场域中，并非快治理工具使用越多越好，而是要综合考量面临的具体情况，将政策工具本身的特点与实际情况相结合。 ^[42]可见，省级政府在政策工具运用速度方面还存在不平衡的情况。具体分析绿色治理复杂情势，适时地运用慢治理政策工具对于实现政策目标也具有重要的作用。

在政策工具差异性考量层面，一般治理（68.1%）多于微调（31.9%）。一般治理意味着政府绿色治理政策未有效考量目标群体的差异性，这表明省级政府在绿色治理政策设计中对目标群体差异性考量不足，尤其是针对不同目标群体制定的差异化政策内容稍显不足。由于受到传统环境政策和环境管理体制“一刀切”思想的影响，政府在绿色治理政策设计过程中容易忽视目标群体的特殊性与差异性^[43]，这也极大地增加了绿色治理政策执行的难度。

在政策工具介入形式层面，间接治理（58.8%）多于直接治理（41.2%），表明政府开始以间接干预方式来推动环境治理，以市场激励为主的间接治理手段运用逐渐增多。主要原因在于，改革开放以来我国逐步建立了以排污收费、环境补贴、环境保险、押金返还、排污权交易等为代表的市场激励型环境治理机制，进一步完善了环境治理的市场化运作机制，这类市场激励型环境治理机制，在增加政府财源的同时，产生了对市场的高度刺激，能够有效降低治理成本。 ^[44]

（三） 操作层面政策工具维度分析

根据操作层面政策工具分析框架与政策节点编码分析，本文得到了 31 个省级政府绿色治理操作层面政策工具运用分布结果（见图4）。

操作层面政策工具是具有明确目标导向的，对目标群体的行为能够产生直接影响和引导。图4 是省级政府绿色治理操作层面政策工具运用情况，具体表现为:强制型政策工具偏多（70.3%），自愿型政策工具不足（18.8%），混合型政策工具匮乏（10.9%）。这表明省级政府绿色治理操作层面政策工具运用呈现高强制性倾向。改革开放以来，虽然我国在环境体制方面做了一定的改革，但是命令控制型环境政策工具仍然是各级政府绿色治理的主导性政策工具。资源环境问题的市场失灵^[45]，使得政府对环境的规制也就理所当然。但是政府往往也具有一定自利性，“晋升锦标赛”是其典型的表现，环境治理往往让位于经济发展，命令控制型政策工具往往成为辅助政府发展经济的共谋策略，政府失灵在所难免。混合型政策工具又被称为经济激励型政策工具，从其使用情况来看，当前省级政府混合型政策工具运用还不充分。虽然我国已经初步建立了以排污收费、环境补贴、环境保险、押金返还、排污权交易等为代表的混合型绿色治理政策工具体系^[2]79，但是很多工具还处于初创与试点阶段，尤其是排污交易与生态保险等政策工具还处于初期的试点与观察阶段，一些省级政府对这类政策工具的使用还处于观望状态。当前我国环境治理政策的工具偏好表现为:行政处罚式的强制型政策工具使用最多，其次是市场经济性政策工具，自愿型政策工具使用最少。 ^[46]从自愿型政策工具使用情况来看，省级政府自愿型政策工具运用明显偏少。一方面，在“强政府—弱社会”的背景下，我国社会组织、社区等社会力量发育不完善、缺乏独立性和自主性，且公众个体未完全成长为独立的行为主体，难以形成多维度、全方位的参与路径^[47]，这一情况也助推了省级政府对强制型政策工具的使用。另一方面，环保社会组织参与环境治理体制不健全，发挥作用的空间有限，主要表现为环保社会组织提起公益诉讼的条件较为严格。 ^[48]以上这些因素使得自愿型环境政策工具在绿色治理过程中使用有限，而自愿型政策工具的匮乏则不利于社会力量参与环境治理，掣肘多元主体合作共治的绿色治理体系的构建。

五、 结论、启示与进一步讨论

（一） 研究结论

通过政策文本的内容分析，基于治理层次政策工具理论分析框架，本文得出了省级政府绿色治理政策工具选择的基本倾向:第一，战略层面政策工具运用呈现“强独立行为限制与引导，弱多元共治体系构建”，这说明省级政府战略层面政策工具的组合运用与当前多元共治环境治理体系构建的基本治理理念和要求还有一定差距; 第二，战术层面政策工具运用呈现“ 行政性方式为主，工具组合比例失调”，这表明省级政府战术层面政策工具的组合运用有悖于当前国家倡导的多元、互动、协商的绿色治理理念; 第三，操作层面政策工具运用呈现“高强制性，低自治（参与）性”，这表明省级政府操作层面政策工具运用还未能有效调动公众、社会组织等社会力量参与到绿色治理过程中来。

（二） 启示

根据省级政府绿色治理政策工具选择倾向与上述不同维度的具体内容分析，本文有针对性地提出完善省级政府绿色治理政策工具体系的对策建议。

1 . 战略层面:推动构建多元主体合作共治的现代绿色治理网络体系

绿色治理战略层面政策工具主要从政策网络层面对绿色治理过程进行顶层设计。政策网络主要是指参与某一政策问题的相关行为者的集合^[49]，如何有效平衡这些行为者之间的关系是政府绿色治理政策实施的关键环节。针对当前省级政府绿色治理 “强独立行为限制与引导，弱多元共治体系构建”的政策工具运用现状，有必要推动构建多元主体合作共治的绿色治理体系。在多元一致性层面，省级政府一方面应强化合作激励政策工具运用，引导多元主体参与到绿色治理过程中来; 另一方面，还应强化 “区分目标群体”政策工具运用，充分考量行为主体的差异性，有针对性地制定精细化的引导政策。在独立性层面，省级政府应进一步强化“接近目标群体”和“改变参照框架”政策工具的组合运用，从物质奖励、意识引导方面推动社会力量参与到绿色治理中来; 同时，还要持续加强“公开义务” 政策工具的运用，强化政府环境信息公开力度，保障参与主体的知情权。在互赖性层面，省级政府应有效加强 “构建整体网络”政策工具运用，通过明确的政策、法规等权威文件引导和推动构建多元主体共建共治共享的现代绿色治理网络体系。

2 . 战术层面:工具选择与组合应符合“聪明治理”的要求

“聪明治理” 强调政策工具的组合与选择要符合政策网络特征，契合治理的核心价值，转换治理方式，从而提升政策工具运用效果。在政策工具使用方式层面，省级政府应减少“双边治理”政策工具运用，增加“多边治理”政策工具运用，实现环境保护由“政府制定规则，社会被动参与”向“共同制定规则，激发社会活力” 转变。在政策工具运用速度层面，省级政府应有效平衡“快治理”与“慢治理”政策工具运用，适当增加“慢治理”政策工具运用。生态环境保护是一个漫长的工程，不可能一蹴而就，观念的转变、污染治理、体制机制的完善都需要逐步推进，这就需要“慢治理”政策工具运用来加以平衡。在差异性考量层面，省级政府应减少“一般治理”政策工具运用，增加“微调” 政策工具运用。具体而言，省级政府在政策制定与执行中应充分考虑目标群体的特殊性与差异性，分类、分层、分级、因地制宜地推动环境保护工作，构建和完善精细化的绿色治理模式。在介入形式层面，省级政府应进一步强化 “间接治理”政策工具运用，完善生态保护市场化激励的体制机制，有效降低绿色治理成本。

3 . 操作层面:增加非强制性政策工具的运用

政策工具应随着理论进步与实践发展而不断推陈出新。在环境治理过程中，要注重根据实际条件以及治理需求，不断开发新兴政策工具，对已有环境政策工具箱予以补充。 ^[50]当前在治理主体利益多元化背景下，强制型政策工具往往很难满足多元主体参与的要求，需要强化非强制型政策工具运用。非强制型政策工具主要以市场与社会力量为主要工具载体，能够充分发挥市场与社会的作用。因此，省级政府在绿色治理操作层面政策工具运用过程中需要降低强制型政策工具运用比例，加强混合型政策工具与自愿型政策工具运用，完善市场与社会参与的法律保障机制与社会保障机制，进一步健全基于市场机制的混合型绿色政策工具体系，完善环保公益诉讼制度，从而有效引导公众绿色生活、企业绿色生产、环保社会组织绿色维权。

（三） 进一步讨论

本文通过质性研究方法对省级政府绿色治理政策文本进行了探索性的量化研究，仍存在需进一步探讨之处:一是理论分析框架的适用性问题，本文构建的理论框架主要是基于国外学者提出的治理层次政策工具理论，该理论要素在中国场域下的环境保护政策工具是否完全契合还值得进一步探讨; 二是政策工具对比分析的问题，本文尽管对 31 个省级政府绿色治理政策文本进行了量化分析，但是缺乏从横向层面对不同省级政府政策工具运用的差异性进行考察，需要在今后的研究中进一步深入探讨; 三是研究结果误差的问题，本文搜集的政策文本数量多，编码过程中文本阅读量大，难免会存在文本信息搜集不健全、编码信息不全面等问题，需要在今后研究中进一步完善和充实研究结论。

注释:

① 这 8 种政策工具从影响者角度可以分为劝告、法律、补助、服务的传递; 从探索者角度可以分为调查、登记、咨询、统计 4 类，从而形成了 NATO 的政策工具模型。

② 聪明的治理一词表述源于 H·A·德·布鲁金等学者在 《对政策工具的背景性探讨》一文，其在文中将政策工具分为战略、战术、操作三大层面，其中战术层面的治理被作者描述为“聪明的治理”，意在强调政策工具的运用要在符合政策网络特质的基础上，运用不同的方式来对政策工具加以应用，以符合政策网络主体与政策营销环境的需要。基于此，本文在战术层面政策工具的相关论述也采用此种表述。

③ 本文中的代表性标志性词主要是在政策文本编码过程中抽取出来的高频词代表性词汇，目的是为了更好地解释和理解治理层次的政策工具。

④ 港澳台地区政府的绿色治理政策本文不在本研究范围之内。

参考文献