一、 引言

能源法的立法模式和功能定位已经成为各国能源法治体系改革的核心议题。中国2024年11月正式颁布《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》），标志着国家能源治理体系持续向法治化纵深推进。然而，这部历经多年酝酿的综合性能源法，其战略导向的明晰度与法律功能的实现路径仍有诸多待商榷之处，尤其是在“双碳”目标背景下，其应对气候挑战与推动能源转型的功能是否得到充分彰显，仍需深入探讨；而且《能源法》虽然确立了其基础性法律地位，但在推进能源结构深度转型、构建碳减排法律责任制度体系、协调能源安全保障与生态环境保护等关键领域，仍面临实质性制度构建的挑战。因此，本研究聚焦“双碳”目标下能源法的功能调适机制，通过比较法视角对欧盟战略性能源框架指令、美国系列能源政策法的功能范式以及中国《能源法》展开对比分析。

各国国家能源治理体系基于能源治理的战略性、地缘性与科技性等特质，通常呈现出“能源战略—能源法—能源政策”三元结构模式。虽然各国国情差异导致三者的主次顺序有所不同，但三者并存的结构特征却具有普遍性。在此框架内部关系层面，能源立法的制度创新既需要与能源战略实现价值同构，又须通过能源政策完成动态调适。能源战略的宏观前瞻性、能源法的规定稳定性与能源政策的实践回应性，共同构筑起能源治理效能提升的“黄金三角”。中国的能源战略聚焦于国家顶层战略设计与政策文件，与层次分明的能源法律体系、大量纷繁的部门政策，共同构成了具有中国特色的能源治理规范体系；欧盟依托其法典化立法传统，构建了严密的能源治理法律体系，其“能源战略—能源法—能源政策”三元结构的制定衔接最具系统性：既制定有纲领性战略文件，又通过《欧洲气候法》等标志性立法确立规则框架，并辅以灵活的各成员国能源政策实现差异化执行；相较而言，美国虽未形成显性三元结构，但其在不同时期出台的一系列的“能源政策法”采取法典式立法体例，融合了战略指引与法律规制，历经多届政府更迭仍保持核心条款的持续演进，展现出其战略定力与制度弹性的双重特质。

本研究运用比较法与文本分析法，聚焦中国、美国、欧盟三大经济体的能源法体系，致力于梳理其能源治理体系的核心战略与制度逻辑。在比较法维度上，重点考察三大法域在能源安全保障、气候责任分配、低碳技术与低碳经济激励等核心领域的规范构造差异与价值取向分野；在文本分析法维度上，重点选取具有制度范式意义的纲领性文本展开规范分析，暂不涉及操作层面的实施细则，以确保研究在治理理念与法治路径方面具有代表性与解释力。尽管各国各地区能源治理普遍呈现“能源战略—能源法—能源政策”三元结构，但其具体的治理手段、法律架构与权力配置存在差异，因此，本文选择功能主义比较法作为研究方法，立足制度系统论视角，对三大法域能源法治的结构与功能进行解析，重点关注于其应对相同功能性挑战的制度逻辑。对欧盟能源法着重分析其不同时期“欧洲能源战略”的进化与相应具体立法的演进，对美国能源法侧重剖析各时期美国国会通过的“能源政策法”的迭代逻辑，对中国能源法则系统阐释《能源法》的立法定位、价值取向及其与气候制度的衔接。

二、 欧盟从“双翼分立”到整合的能源与气候治理体系演进

（一） 欧盟能源法体系的基本构成

欧盟作为区域性国家联盟，其能源治理面临着独特的挑战。首先，欧盟持续推进成员国能源市场的一体化，通过建立内部能源市场（IEM）和跨境能源基础设施项目，着力减少成员国间的能源流通壁垒，提升区域整体能源安全与经济效率水平。^①其次，欧盟高度重视能源安全，尤其关注对俄罗斯天然气依赖的问题，随着地缘政治格局演变，依托《能源联盟战略》加速推进能源供应多元化，以减少对单一国家的依赖，确保能源安全。最后，在可持续发展方面，自20世纪90年代签署《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》以来，欧盟持续将气候治理纳入政策核心，并在国际气候谈判中发挥引领作用——不仅在《巴黎协定》形成过程中发挥关键推动作用，更通过碳排放交易体系（ETS）驱动全球碳市场机制发展，大幅提升可再生能源占比和能源利用效率。所以，欧盟综合能源法律框架由三大支柱构成。

第一，核心能源战略体系。自2000年以后，欧盟在能源领域陆续颁布了系列战略文件，逐步形成较为完善的政策体系。战略文件包括2007年出台的《欧洲能源战略》及《欧盟气候与能源政策框架2020》、2014年出台的《欧洲能源安全战略》及《欧盟气候与能源政策框架2030》、2015年出台的《能源联盟战略》和2019年出台的《欧洲绿色协议》。其中2015年是欧盟能源战略与气候战略融合的转折点，欧盟出台了《能源联盟战略》，该战略体系为欧盟保障能源安全、设定气候目标与规划能源转型提供根本指引。这印证了学界长期主张将能源战略上升到宪法性规范的理论诉求：“因为能源战略是理论对策，必须具有长期性和稳定性，一经确定，即代表一个国家的能源对策体系，涵盖一系列的行为准则，比如能源政策、政府行为、能源法律的全民行为等。能源战略是《能源法》的前提，同时也为能源政策的走向做指引。”^[1]

第二，欧盟能源立法体系。欧盟通过指令、条例和决议等具有法律约束力的文件构建制度框架，要求成员国履行具体法律义务。而这些数量较多的立法实践均在上述能源战略框架下展开。其中，指令作为欧盟能源立法中的主要形式，如《能源效率指令》《可再生能源指令》，赋予成员国通过国内立法将政策目标转化为具体行动的差异化责任；条例，如《欧盟碳排放交易体系条例》，则直接适用于所有成员国，无需转化为国内法^②；决议，主要提供实施路径的具体操作指南。

第三，欧盟成员国国家层面的能源立法与政策。各成员国依据本国的能源结构与气候治理需求，制定具有针对性的法律。例如，德国《能源转型法》、法国《能源转型法》以及英国《气候变化法》，都推动了可再生能源发展和温室气体减排。^③这些国家法律既是对欧盟统一政策的补充延伸，又能确保各国在能源转型与气候行动中达成欧盟共同目标。

（二） 从“安全”到“气候”的欧盟能源战略发展脉络

1. 2007—2014年：能源与气候战略的分立并行^④

2007年，欧盟颁布《欧洲能源战略》，将能源安全确立为政策核心，重点破解对俄罗斯能源依赖的困局，系统推进供应来源多元化、市场一体化以及基础设施互联互通。同年推出的《欧盟气候与能源政策框架2020》，首次设定了温室气体减排、可再生能源占比和能效提升三项主要目标（即“20-20-20”行动）。然而，该阶段能源安全战略与气候政策呈现各自独立运行态势，前者侧重能源供应稳定与安全保障，后者强调清洁能源开发和排放控制，政策机制间尚未形成实质性协同效应。尽管这一“并行”推进模式奠定了欧盟绿色治理的基础，却未能构建起从清洁能源向低碳经济转型的制度闭环，气候政策仍被视为能源政策之外的附加维度。

2. 2014年：能源与气候分轨的惯性延续

2014年乌克兰危机背景下，欧盟出台《欧洲能源安全战略》，再度聚焦供应稳定、基础设施联通与市场整合。虽然该战略提及可再生能源对降低化石能源依赖的战略价值，却未能实质性地突破能源政策与气候治理之间的制度壁垒。同年颁布的《欧盟气候与能源政策框架2030》虽然提升了减排目标，但政策执行仍主要依赖碳排放交易体系和成员国责任分担机制。^⑤政策运行呈现“并行”结构，能源战略强调安全自主保障，气候战略独立运行，二者缺乏投融资联动与技术协同机制。例如，可再生能源项目布局与跨区域输电基础设施建设缺乏统筹规划，低碳投资依然碎片化，绿色转型进程尚未形成规模化的政策驱动。

3. 2015年起：能源与气候深度融合战略的确立

2015年欧盟出台《能源联盟战略》，标志着能源政策与气候治理实现了从“并行”推进走向全面融合。该战略以“前瞻性气候变化政策”为核心理念，首次将能源安全、市场建设与气候目标纳入统一治理框架，完成了能源治理范式的结构性转型。其制度创新主要体现在构成互补的五大支柱：保障能源安全与成员国团结、推动内部市场一体化、通过能效引导需求侧管理、推进能源系统去碳化、强化技术创新与提升产业竞争力。^⑥

这一战略的制度突破在于实现了气候承诺与能源发展路径的深度融合。欧盟通过立法手段将《巴黎协定》减排目标转化为成员国共同遵守的强制性约束，并借助《可再生能源指令》、电力市场改革等政策工具与创新基金等融资机制，构建了横跨能源、气候、投资领域的政策协同网络。这样不仅解决了原有气候目标与能源投资脱节的问题，更通过“能源市场互联互通”与“国家气候责任绑定”双重机制，实质性实现了气候政策与能源项目规划之间的有效衔接。

在治理机制方面，该战略体现出“制度—市场”双向嵌套的结构性协同。一方面，在制度层面建立了“国家能源与气候计划”（NECPs）机制，要求各成员国将2030年温室气体减排40%、可再生能源占比32%等指标具体化为可监测的年度行动计划；另一方面，在市场层面推动统一电价协调机制、跨境输电规则和能源互联互通，减少对单一外部供应商依赖，强化内部市场的抗冲击能力。^[2]

尽管《能源联盟战略》在实施中仍面临着成员国利益分歧和政策工具复杂性等挑战，但欧盟通过设立动态监测评估机制不断调整完善政策框架。这一战略既实现了气候与能源政策的系统性整合，也展现出欧盟在超国家治理与国家主权之间寻求协调平衡的制度能力。自此，欧盟的能源战略从注重“安全—市场”的传统逻辑，转型为兼顾“安全—低碳—创新”的协同治理结构，正式迈入以绿色转型为核心驱动的新阶段。

（三） 从“气候规制”向“绿色投资”转型的内核演化

欧盟能源政策的根本演变表现为：从依赖强制减排与标准规制的“气候治理”，逐步过渡到以市场激励引导资金配置的“绿色投资”。2003年设立的ETS虽有市场化色彩，但核心仍是行政定额与配额控制。2015年《能源联盟战略》虽提出低碳转型愿景，但其财政工具尚未构建起气候导向的投资体系。转折点出现在2019年《欧洲绿色协议》，首次明确将30%欧盟预算专项用于气候行动，并配套1.8万亿欧元绿色投资方案。^[3]此后，欧盟绿色金融工具迅速发展：ETS覆盖范围持续扩大，碳边境调节税（CBAM）推动碳价格国际化；绿色债券、创新基金与“Fit for 55”计划、“Next Generation EU”计划形成政策协同，确保气候资金精准投向清洁能源基础设施与氢能等战略技术领域。其政策逻辑由“规范先导”转向“投资驱动”，最终通过《欧洲气候法》将2050年碳中和目标法律化，实现了政策延续性与财税资源稳定配置，构建起规制与市场相结合的绿色转型生态系统。^⑦

近年来，欧盟在推进气候减排与能源结构转型方面取得了显著成效。欧盟委员会2024年报告显示，截至2023年，欧盟的温室气体净排放量较1990年下降了37%，其中能源领域贡献了总减排量的主体部分；电力系统结构性变革尤为显著，煤炭的使用量大幅下降，2023年可再生能源以44.7%的占比首次超越化石能源（占比32.5%），成为主要电源，核能占比稳定在22.8%。^[4]同时，能源强度持续下降。这反映出欧盟已经建立起以可再生能源替代、能效提升和碳市场机制为核心的多元减排体系，为全球能源转型提供了制度范本。

（四） 欧盟能源气候融合治理的形成

欧盟曾出版题为《危机时期的欧盟气候和能源治理：迈向新议程》的学术专刊，该专刊汇集众多学者研究成果，深入探讨了一个关键问题：面对多重政治震荡、地缘危机，欧盟为什么仍能坚持雄心勃勃的气候治理方针，并在国际气候政策中继续发挥领导作用。例如，在面临金融危机、难民危机、英国脱欧以及COVID-19疫情等重大挑战时，欧盟仍能持续且成功地推进其气候与能源政策。有文章指出：“欧盟政策的雄心不断增强，政策组合持续拓宽，气候政策与相关政策领域的融合也在稳步推进，并最终于2019年推出备受瞩目的《欧洲绿色协议》。”^[5]欧盟不仅如期实现了其气候和能源目标，且多项指标远远提前于原计划完成。对俄乌冲突危机的应对体现了欧盟能源危机应对机制。以受此次能源危机冲击最为严重的德国为例。面对危机，德国迅速启动了“历史性”的能源结构重构计划，采取短期应急替代与长期能源转型并行的双轨战略：对俄罗斯天然气的依赖度从2021年的55%，降至2023年的8%；通过实施LNG保供、氢能革命、电网升级三大支柱策略，加速实现俄罗斯天然气在德国的全替代。^[6]

欧盟能源治理呈现出显著的制度集成特征，其能源治理转型路径以“战略—法规—政策”三元结构为核心并紧密配合。能源战略从早期的《能源宪章条约》到具有里程碑意义的《欧洲绿色协议》，再到具有法律约束力的《欧洲气候法》，欧盟逐步构建并完善了超国家层面的能源治理框架。相较于中国和美国的模式，欧盟能源治理更突出目标刚性、法制先行的制度逻辑，立法中明确规定碳中和期限、阶段性减排指标与配套监管机制，并通过配套的“清洁能源一揽子计划”、“Fit for 55”计划等系列立法逐步实现气候目标的法律化与可执行性。在实施机制方面，欧盟通过横向协调、纵向下沉的制度安排，将欧盟委员会的目标制定权与成员国的政策实施权相结合，形成了制度内的激励—监督循环，体现出具有共同目标但成员国责任分化的治理结构。此外，欧盟能源法治还在市场机制设计上展现出立法的前瞻性，无论是持续优化的ETS，还是具有开创性的CBAM，都体现了其通过“法律嵌套市场”来增强制度外溢效应的独特路径。从法理层面看，欧盟能源法展现出强制度性、路径依赖性与规范先导性等特征，其集成化立法方式使得能源转型过程不仅具备战略引导功能，也具有法律强制执行力，显著区别于美国的经济激励导向型路径。

三、 兼顾战略弹性与气候协同的美国能源政策法体系

（一） 美国能源法治逻辑是从能源安全向低碳激励演进

1. 美国能源法治框架——“能源政策法”

美国能源法治体系历经半个世纪的演进，其核心目标已经从保障能源安全逐步拓展至推动低碳转型。这一转变是通过数部“能源政策法”的迭代更新得以实现，彰显了政策设计的灵活性与延续性。之所以用“能源政策法”这样的法律统称，是因为美国多年来数部国会通过的正式的能源法都直接冠以《能源政策法》或类似称谓，法律文本较长，并体现能源战略，且包括大量的政策性内容。^⑧

美国的能源法治体系涵盖多个历史阶段的法律和政策，呈现多层级复合结构：第一层级是联邦以及国会的不同时期的“能源政策法”，涉及能源生产、消费和市场机制；第二层级涵盖电力、天然气、核能等领域的单行立法及税收激励政策；第三层级为各州依据各自资源禀赋制定的差异化能源法规。这种多层级、多领域的制度设计，体现了美国能源治理体系的适应性与区域差异性特征。2000年后美国政党在能源战略上的分歧愈发明显。共和党倾向于支持化石燃料开发，强调经济利益和能源独立，例如，2017年特朗普政府的“美国优先能源计划”；民主党则更注重环境保护与能源转型，如奥巴马政府力挺的“清洁能源计划”。显然，国会的“能源政策法”比总统的能源命令要稳固得多。

2. “能源政策法”演化中的战略主轴与目标转换

回溯立法进程，美国“能源政策法”的演进呈现“能源安全—能源多元—低碳嵌入”的阶段特征。第一阶段，1975年《能源政策与节约法》（EPCA）作为对第一次石油危机的制度回应，首次确立国家能源效率战略目标，开启了以能源安全为核心的政策周期。第二阶段，从1992年《能源政策法》延续至2005年《能源政策法》，体现出能源结构多元化拓展的政策趋势，并初步引入环境与技术效率议题。1992年《能源政策法》的政策重心仍偏向传统能源；2005年《能源政策法》则加大对核能与煤炭的税收激励，同时推动乙醇燃料发展，反映出“安全优先”与“清洁辅助”的混合导向。这一阶段可视为能源政策由单一向多元过渡的中间阶段，尚未形成系统性低碳治理模式。第三阶段，以2007年《能源独立与安全法》（EISA）为转折点，正式确立从能源安全到减排协同的复合型政策周期。EISA通过提高汽车燃油效率、扩大生物燃料配额、推动智能电网和绿色建筑发展，确立了能源效率提升与温室气体减排的协同治理目标。

3. 《通胀削减法》是经济激励范式的跃迁

2022年《通胀削减法》被视为美国“能源政策法”的里程碑，依托税收抵免、直接投资和产业补贴三大政策系统推动清洁能源转型。该法案承诺投入3 690亿美元，支持光伏、风电、储能和绿氢等关键技术研发，并通过“技术中立”原则扩大激励范围。其制度创新之处在于：一是运用经济激励弥合两党分歧，例如，在传统能源州布局清洁能源产业，以争取共和党支持；二是将能源转型与地缘战略竞争相结合，借助本土化供应链要求提升产业国际竞争力。

《通胀削减法》标志着美国能源治理的政策重心由强制减排转向经济激励，但其实施方式需置于更广泛的政策生态系统中去理解。有效的气候治理需要“胡萝卜加大棒”，依赖持续监管支持和立法创新去应对不断变化的挑战。^[7]此外，该法案展现出“绿色产业政策”与能源战略的深度耦合：制造业税收抵免配合本土化采购要求，强化了美国在能源转型中的主导地位；而对传统能源州的“转型补贴”，则体现出政策包容性与社会再分配机制的嵌入。国际能源署（IEA）曾评价该法案为“《巴黎协定》签署后最具影响力的气候行动纲领”^[8]。

（二） 综合全面大容量的美国“能源政策法”

1. “能源政策法”是美国能源战略、政策与法律的集大成

美国系列“能源政策法”并非传统立法范式下的单一文本，而是集战略方向、法律约束与政策工具于一体的“能源政策法”体系。此类法案往往兼具法律强制力与政策弹性双重特质，其结构既包括目标设定机制，又内嵌财政激励、技术导向及执行路径。从1975年的《能源政策与节约法》至2022年的《通胀削减法》，美国通过迭代更新的“能源政策法”，持续推动其能源战略从安全保障向低碳转型演进。例如，2005年的《能源政策法》涵盖能源生产、消费与技术研发，而《通胀削减法》更将3 690亿美元投资精准配置于光伏、风电、绿氢等关键产业链核心环节，突出“技术中立”原则与本土供应链建设要求。这些立法共同构成美国能源转型的“操作手册”，既提供宏观战略指引，又具备微观可操作性，成为联邦治理复杂能源体系的制度支撑。

2. “能源政策法”是法律约束力与政策灵活性的综合体

美国“能源政策法”模式的核心优势在于同步实现法律的刚性约束与政策弹性的制度平衡。一方面，通过立法明确能效标准、排放限额等强制性目标，确保法律的执行效力；另一方面，依托税收抵免等经济工具，保留应对技术进步和市场变化的调适空间。例如，投资税收抵免自2005年创设以来历经多次调整，覆盖范围从光伏延伸至储能、核能等新兴领域，并通过退坡机制持续驱动技术创新。这种“框架立法+动态细则”的治理范式，有效降低了因立法频繁修订而产生的制度摩擦。尤为重要的是，美国联邦政府设定的基准性能源目标与各州差异化政策形成上下联动的治理格局，在统一联邦法下构建起多元政策创新实验场。

3. “能源政策法”是美国党争背后的能源战略融合

虽然共和党与民主党在能源战略取向上存在根本性分歧（前者偏重传统能源保障与能源独立，后者强调气候行动与能源转型），但在实际立法中形成了策略性融合。例如，2005年小布什政府推动的《能源政策法》，在支持化石能源开发的同时，纳入可再生能源激励条款；2022年民主党主导的《通胀削减法》，虽然聚焦清洁低碳能源，却设置制造业复兴条款以争取共和党支持。这种“使命交互”机制彰显了能源法立法在政治博弈中的协调功能，使美国能源政策得以在能源自主、地缘竞争与技术领先三大共识驱动下持续推进。从应对石油危机、推行能效改革到当前气候治理，美国能源法立法持续吸纳新兴议题，实现从单一能源主权向气候安全、技术竞争的多元目标扩容，形成制度自洽的政策演进路径。

4. 美国司法审查对政策效能的制衡作用

美国能源与气候政策的发展不仅受行政与立法互动的塑造，更受到司法体系中审查与判例的制衡。例如，2022年“西弗吉尼亚州诉环保署（EPA）案”，最高法院援引“重大问题原则”限缩EPA的系统性监管权限，裁定涉及重大经济影响的政策必须经由国会明确授权。^⑨这反映了在高政治敏感性领域行政裁量权正面临司法收缩的趋势。然而，司法力量并非单向作用。例如，“巴尔的摩诉英国石油公司（BP）案”等判例，则为地方气候诉讼开辟法律通道，推动企业问责与气候正义进程；在特朗普执政一期，联邦层面对气候监管的收缩，虽因最高法院保守化而得到支持，但地方司法力量却展现出逆向制衡的能力。因此，美国气候政策的稳定性不仅受政治周期的影响，还深受法院判例与司法意识形态的影响，最终形成了联邦与地方、立法与司法之间的多元动态平衡机制。

5. 特朗普二次当选后美国能源政策的变化

2025年1月20日，特朗普重返白宫，上任首日就发表了《释放美国能源》行政令^[9]和《将“美国优先”置于国际环境协定》声明^[10]，两者都明确指示美国要立刻退出旨在应对气候变化、推动全球合作的《巴黎协定》。特朗普政府对气候与能源政策的干预，虽然在舆论层面引发广泛关注，但其实际效果受到法治体系的显著制衡。首先，退出《巴黎协定》的决定具有可逆性。依据《巴黎协定》第28条规定的四年退出程序，美国直到2020年11月才正式退出，而拜登则于2021年1月上任当天即签署行政令重新加入，彰显了总统行政权力的有限性。^[11]其次，美国气候治理采用联邦—州双重结构。各州享有自主设定减排路径的权力，即便联邦政策摇摆，州政府仍可独立推进可再生能源部署和碳市场建设。最后，美国总统的权力受到制度的约束。基于三权分立原则，总统在能源结构决策上的单边意志受到司法与立法的双重制约。终身制联邦法官的独立性确保了其对政策合法性的持续审查。国会层面因中期选举引发的党派更替，使得总统在国会中难以掌握绝对控制力，进一步限制了其政策实施空间。例如，特朗普首个任期重振煤炭产业的计划在国会立法约束与市场规律共同作用下遇阻，多家煤炭企业宣告破产，说明其行政指令难以逆转能源转型趋势。

总之，美国“能源政策法”体现出一种高度制度化的演化逻辑。它兼具法律的约束力与政策的灵活性。从20世纪70年代应对石油危机的能源安全导向，到21世纪逐步纳入气候目标与低碳发展，美国的能源政策法体系经历了从保障供给到重塑能源结构的深层次转型。在这一过程中，尽管两党在能源路径选择上存在分歧，但二者在立法层面形成了以国家“能源竞争力”为底层共识的制度交集点，推动政策逐步从化石能源依赖转向绿色产业布局。

四、 中国《能源法》的颁布与低碳转型隐忧

（一） 立法背景与进程

《能源法》的立法进程可谓历经曲折。作为世界上最大能源生产国和消费国，中国长期以来在能源领域缺少一部基础性、统领性的法律^[12]，导致能源治理体系存在规范效力位阶不足、政策协同效能不足、监管标准碎片化等结构性矛盾。《能源法》的起草工作始于2007年《能源法（征求意见稿）》，该草案形成后面向社会公开征求意见，但因能源体制改革方向分歧与利益协调机制不完善，未能如期提交全国人大常委会审议。后又历经2016年《能源法（送审稿）》、2020年《能源法（征求意见稿）》，持续对《能源法》进行修改和完善。^[13]随着能源安全保障压力剧增与低碳转型进程加速，出台一部《能源法》成为当务之急。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过《能源法》，标志着中国能源治理迈入新阶段。

《能源法》通过确立其基础性、统领性法律地位，实现了对既有能源法律体系的统摄性整合。在法律制度层面，中国能源领域有《可再生能源法》《节约能源法》《电力法》《煤炭法》等单行法，这些单行法为能源的开发、利用和保护提供了基础性法治保障。在政策性文件层面，中国能源政策文件可划分为战略规划型和领域专项型两类，前者如《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》和《能源发展“十四五”规划》，着力构建能源转型的顶层设计框架；后者如《关于促进可再生能源发展的若干意见》和《节能减排“十四五”规划》，则针对具体领域提出了详细的实施措施。

（二） 《能源法》的使命聚焦

《能源法》作为一部基础性综合立法，涵盖了能源战略与规划、能源开发与利用、能源储备与应急、能源市场与价格、能源科技创新、可再生能源发展、清洁能源体系建设以及国际能源合作等核心议题，实现了对传统能源法规范领域的全景式覆盖。该法通过明确政府、企业和社会的责任与义务，以“推动能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命”为立法原则，为未来能源发展提供法律指导。需要特别指出的是，《能源法》的编纂路径彰显出鲜明的制度特色与价值取向——相较于域外具有政策工具属性的“能源战略法”或“能源政策法”，《能源法》更注重通过纲领性条款确立制度框架，许多规定相对宏观与原则化，可实施性规范与责任追究机制的规定较少。^⑩

《能源法》在中国能源法律体系中居于基础性、统领性的母法地位，其制度设计旨在通过综合性立法框架整合既有的分散立法与政策工具。相较于《电力法》《煤炭法》等单行法聚焦特定能源品类的规范，《能源法》的核心功能定位在于确立能源治理的宪制性原则，其9 000多字的文本着力构建能源治理的“元规则”。例如，第4条要求“能源规划应当体现能源安全、绿色低碳、经济合理原则”，体现出原则法特有的抽象性与开放性。《能源法》在立法路径选择上展现出鲜明的立法技术特征——在规范疆域上严格遵循传统能源法的制度边界，通过对既有治理传统的体系化确认，实现立法演进中的稳定性诉求。

（三） 《能源法》的低碳维度评述

《能源法》虽未直接涉及气候问题，但“低碳”一词在文本中共出现达11次，且集中出现于总则的纲领性部分。该法在立法目的、基本原则及宣传教育层面确立了低碳发展导向，然而，其制度设计明显呈现出显著的框架性与策略弹性特征，具体政策工具仅体现为“终端能源消费低碳化”“绿色电力证书”等软性制度安排。相较于能源安全相关条款中明确列出的供给保障机制与责任体系，低碳相关条款在规范密度与约束效力上存在显著落差。第4章“能源开发利用”，虽然确立“优先发展可再生能源”的规范导向，但与《可再生能源法》的消纳保障机制等刚性约束制度存在规范衔接断层。《能源法》虽在第1条中提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，但其立法背景依然以能源安全为核心，“双碳”目标并未嵌入法条条文设计和权责配置中，缺乏通过“狭义立法”实现制度约束的机制，“双碳”目标的执行仍主要依靠《2030年前碳达峰行动方案》等政策安排，而非赋予全国能源监管机构以法律义务和执法依据。当然，量化的目标不嵌入立法也是我国人大立法的惯常操作，而且，相较于低碳转型，《能源法》显然更强调能源安全，这体现了制度上的谨慎，但也暴露出中国在能源立法层面，低碳转型尚未成为结构性约束，未能进入法律融入能源治理体系，仍旧借助能源政策进行调整。

中国立法者对“能源治理”与“气候责任”的立法分野，应有着多维治理的考量。从制度设计维度考虑，中国或有意将气候议题独立立法，构建以“气候变化应对法”为轴心的专门法体系，形成能源与气候立法分置的规范格局。从历史维度考察，早在2009年，就已经有全国人大代表联名提交《气候变化应对法》立法议案，到2013年发展改革委启动专项立法研究，直至2023年该法被纳入十四届全国人大常委会立法规划^⑪。这种长达15年仍无果的立法进程，在客观上决定了现行《能源法》难以承载气候治理核心制度的供给功能。

虽然《能源法》中对“双碳”问题作出回应，但其回应力度还远远不够。而且气候变化法治体系即使成型，也远远不足以独撑大局。IEA指出：“中国近90%的碳气体排放源自能源体系，能源政策必须推动碳中和。只因如此，能源革命对低碳革命作用尤其明显。”^[14]虽然当前中国实现“双碳”目标的决心十分坚定，但是在应对气候变化的系统性挑战时，还需从宏观层面加强气候治理的顶层设计，并细化能源转型的具体实施路径。有学者提出：“气候变化法治是一系列法律的共同作用。《巴黎协定》后，中国温室气体控制应尽快实现向自主规制模式转变······主要对策包括加快制定能源基本法，加强能源清洁利用制度，制定气候变化应对专门法律，促进现行环境资源法和经济法的‘低碳化’。”^[15]针对低碳革命与能源革命的内在联系，有学者阐释道：“能源革命与低碳革命共进退。有关低碳革命的讨论都以清洁能源、能源效率与能源低碳排放技术为基础展开······能源革命是自变量，低碳革命则是因变量。能源革命成功，则低碳革命成功，反之亦然。低碳革命因能源革命启动、前行、后退、终止。”^[16]还有专家呼吁：“在能源领域全面注入‘双碳’理念、原则与制度，同时，通过法律的制定与实施（包括执法与司法）实现法律与政策在能源领域的协同与‘共治’。”^[17]

五、 破解能源“三难困境”的全球经验与中国路径选择

（一） 中美欧能源法框架与治理逻辑比较分析

“能源三难困境”是世界能源理事会（WEC）提出的一个概念，用于描述国家在能源治理中面临的三大核心挑战^[18]，即能源安全、环境可持续性和能源可负担性之间的平衡。中国、美国和欧盟作为全球三大经济体，不仅在能源消费总量与碳排放规模中占据主导地位，而且它们共同面临“能源三难困境”的结构性矛盾，如对化石能源依赖的系统性风险、地缘政治引发的能源安全危机以及碳减排承诺下的转型压力，因而，其能源战略与能源法框架具有典型样本价值。一些资源禀赋极优越的发达小国则不具有参考价值，例如，挪威拥有丰富的可再生能源资源与化石能源储备，其在实现能源安全、环境可持续性与可负担性目标时较易形成协同效应而非权衡取舍，因而其“能源三难困境”往往表现为多重能源红利的叠加而非结构性冲突。因此，在能源转型成为全球共识的背景下，对中国、美国、欧盟三大经济体的能源法政策体系进行比较研究更具有现实意义与理论价值。近年来，聚焦中国、美国和欧盟在全球能源转型中关键作用的研究显著增加。^⑫

中国、美国和欧盟不仅碳排放总量位居全球前列，其政策导向也深刻影响着全球能源转型的进程与成本结构。尽管在资源禀赋、政治体制与发展阶段等方面存在显著差异，但三者均基于能源安全、绿色低碳与市场效率之间的动态平衡，构建差异化的制度框架。从历史路径看，美国和欧盟凭借早期工业化积累，形成了相对完善的政策工具，如税收激励机制、碳交易市场运行机制；而中国作为市场经济后发国家，则通过政策试验和法治建设加速推进绿色能源体系建设。值得关注的是，三者在气候投资、绿色技术扩散、碳关税与碳交易等领域均已形成互动格局，体现了全球能源治理体系在差异化基础上寻求协同演进的内在逻辑。

通过上文比较可知，中国、美国、欧盟三大经济体在能源转型中采取了各具特色但战略目标趋同的法律治理路径。欧盟以能源战略性的《欧洲绿色协议》《欧洲气候法》以及“Fit for 55”计划等为能源法治理框架，战略目标通过具有约束力的立法文件（如指令与条例）得以制度化，并与成员国国内法体系形成规范衔接，建立起从顶层设计到法律实施的纵向联动机制。美国的“能源政策法”体系，通过国会立法将战略、法律、政策融为一体，构建政策驱动与科技创新相结合的复合型治理体系，侧重通过市场激励引导能源企业行为。可见欧盟和美国最终均以立法落实能源战略目标，而且形成了能源法与气候法的融合。中国通过《能源法》以及大量的能源政策确立国家主导能源治理的管理体制，各部门能源政策并行，能源立法偏重原则性。中国、欧盟和美国在制度结构上虽然存在差异，但都不同程度地回应了能源治理中对安全性、可持续性与经济性的系统性平衡。相较而言，中国的《能源法》对“三难”的后两者——可持续性与经济性的回应是较为保守的，“双碳”目标虽已被纳入多个政策规划，但其在法律体系中的嵌入仍属浅层，尚未实现法律意义上的制度转化与权责固化，使得中国能源法体系在支撑气候治理与低碳转型上显现出一定的不足。

（二） 中国破解“能源三难困境”的后续法治设想

除了能源安全、环境可持续性和能源可负担性之间的动态平衡的挑战外，更大的挑战是全球所面临的急迫的极端气候问题。中国作为全球碳排放大国，其能源立法中应有进行低碳转型的刚性制度或目标支撑，能够为中国的气候治理带来上游能源治理的合法性支持，而不应由能源政策全面代理。能源法体系及相关政策的未来发展可从以下几个维度推进改革。第一，鉴于能源与气候分置立法的结构可能会削弱政策合力和跨部门协同效应，未来能源立法可以考虑建立更明确的气候嵌入机制：增加专门的低碳治理章节，强化“双碳”目标在能源法律体系中的硬法约束地位，设定清晰的指标体系与执行责任主体。例如，在《能源法》中增设“碳预算管理”“碳排放约束”等章节，将部分气候治理核心机制纳入能源法架构。第二，通过制度融合与条文衔接，打破当前《能源法》与《可再生能源法》《节约能源法》等单行能源法之间的衔接壁垒，推动能源法规的系统化整合。第三，借鉴欧盟等绿色投资的法治模式，建立碳预算、绿色税收、能效绩效挂钩等激励机制，协同嵌入法律约束与财政工具，为可再生能源发展、碳中和路线图提供多维支撑。

同时，考虑到中国在国际碳排放履约中的地位以及能源结构转型的紧迫性，也应加快推进中国《气候变化应对法》的制定，并构建“《能源法》+《气候法》”的双核心立法架构，强化能源与气候立法之间的信息共享、政策衔接与法律协同，推动实现能源发展战略的制度性平衡。此举不仅有助于弥合能源立法的“低碳落差”，也将提升中国能源治理法治化水平，为全球气候治理贡献中国方案。

（三） 中国能源法治与气候治理融合的时代展望

中国《能源法》的颁布虽填补了基础性立法的空白，但其在应对气候危机中的功能性不足，显示出能源治理现代化的某些治理困境。目前中国依赖行政性文件推进低碳转型，而在气候灾害频发治理窗口期收窄的情况下，中国若不能实现减排路径法定化、投资机制强制化，或将面临政策空转的风险。面对“能源三难困境”，中国应借鉴域外能源治理的范式。欧盟约束性目标、市场激励、绿色投资的递进架构，体现出“制度倒逼转型”的治理哲学；美国以《通胀削减法》为代表的实用主义模式，彰显“资本驱动转型”的逻辑。近十多年来，欧洲、美国能源气候治理趋势不仅不断强化，而且还逐步取代传统能源安全的主导功能，实质上推动着气候法治成为经济增长的新引擎与转型动力。当前国际碳关税壁垒加速形成、绿色产业链竞争白热化，柔性立法已无法应对“去碳竞赛”的残酷现实。与《欧洲绿色协议》及美国《通胀削减法》明确的巨额投资相比，中国相关制度供给的滞后性，使得其在全球能源治理规则制定中面临实践先行、制度话语权缺位的局面。

在当前纷繁复杂的国际局势与能源博弈中，中国必须以更高的视角重新理解能源与气候融合立法的战略意义。欧美国家早在21世纪初便完成了战略性布局，气候与能源立法的深度融合，已经不是政策层面的“选择题”，而是法治层面的“必答题”。中国在面对全球能源格局动荡、区域战争延宕不休、个别国家政权更迭所带来的短期动摇时，更应保持战略定力。气候变化已无时间容许各国再踟蹰观望。中国作为全球三大经济体与碳排放大国之一，必须在此关键节点引领人类命运共同体的发展，承担大国的责任与担当。

注释:

① 具体内容见《关于内部电力市场共同规则的指令》（Directive 96/92/EC）、《关于电力内部市场共同规则及废止指令96/92/EC的指令》（Directive 2003/54/EC）、《关于电力内部市场共同规则及废止指令2003/54/EC的指令》（Directive 2009/72/EC）、《能源联盟战略》（Energy Union Strategy）。

② 具体内容见《能源效率指令》（Directive（EU）2018/2002），网址：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018L2002；《可再生能源指令》（Directive（EU）2018/2001），https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018L2001；《欧盟碳边境调节机制条例》（Regulation（EU）2023/956），网址：https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2023/956/oj/eng。

③ 具体内容见德国《能源转型法》（Renewable Energy Sources Act，EEG）、法国《能源转型法》（Energy Transition for Green Growth Act）、英国《气候变化法》（Climate Change Act）。

④ 具体内容见《欧洲能源政策》（European Council Conclusions on Energy Policy）、《气候与能源综合政策框架（2020）》（Climate and Energy Package 2020）。

⑤ 具体内容见2014年5月发布的《欧洲能源安全战略》（The Energy Security Strategy）、2014年1月发布的《欧盟气候与能源框架（2020—2030）》（A policy framework for （climate and energy in the period from 2020 to 2030）。

⑥ 具体内容见《能源联盟战略》（The energy union strategy），网址：https://energy.ec.europa.eu/strategy/energy-union_en?prefLang=sv。

⑦ 《欧洲气候法》内容简单，以气候目标为主要内容，是从法律强制力上表明气候目标的严肃性。

⑧ 为了好辨识，文中美国各时期的能源综合立法，统称为“能源政策法”，具体的、确切的能源立法则由“年代+《法律名称》”构成，如1975年《能源政策与节约法》。

⑨ 参见“西弗吉尼亚州诉美国环保局案”（West Virginia v.EPA，No.20-1530，U.S.Supreme Court，2022），网址：https://www.supremecourt.gov/opinions/21pdf/20-1530_n758.pdf?utm_source。

⑩ 这种定位使《能源法》与美国的《能源政策法》《通胀消减法》等兼具战略规划与实施细则的“政策法”形成显著差异。《能源政策法》有1 700页，有30 000~40 000个英文单词，这部庞大的法律涵盖了能源生产、运输、消费以及环境保护等领域，通过细致的条款将税收抵免、技术标准、项目审批等微观机制法律化；《通胀消减法》是一部更为现代和复杂的法律，有730页，有12 000~15 000个英文单词，涉及能源、税收、医疗保健等领域；《能源法》约有9 000字。

⑪ 参见《关于政协十四届全国委员会第二次会议第02726号（资源环境类207号）提案答复的函》，标志着立法进程的推进。网址：https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk13/202411/t20241125_1096670_wh.html。

⑫ 目前有一些研究中国、美国和欧盟在全球能源转型中所起作用的文献，例如，意大利学者Andrea Prontera的Green Superpowers:China，the European Union，and the United States in the Global Energy Transition，于2025年3月17日出版，该书深入比较分析了中国、欧盟和美国在全球能源转型中的绿色外交、能源政策和绿色权力战略。

参考文献