《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）是全面推进美丽中国建设、加快推进人与自然和谐共生的现代化、实现中华民族永续发展的重要制度支撑，法典的颁布开启了生态保护补偿制度新阶段。在美丽中国建设图景下，生态保护补偿制度旨在通过科学核算生态系统服务价值，以经济补偿方式缓解生态环境保护与经济社会发展之间的张力 ^[1]，其推动实现“绿水青山”向“金山银山”有效转化的制度定位也得到普遍认同。相较于泛化的“生态补偿”表述，“生态保护补偿”更为科学精准：强调了生态受益者对生态保护者所给予补偿的激励性制度安排，体现了中国特色社会主义法治语境下对生态系统服务付费机制的深入探索。《生态环境法典》《中华人民共和国环境保护法》《生态保护补偿条例》等法律文件均采用这一表述，因此，采用“生态保护补偿”的表述方式更契合该制度的应然定位。

本研究以公私法融合为视域，旨在超越传统的公法管制与私法自治二元对立，揭示生态保护补偿法律关系的本质特征。所谓“公私法融合”，并非公法与私法的简单相加，而是在保持各自规范特性的基础上，通过精巧的法律构造实现功能互补与制度协同。基于分配正义、增益激励、多中心治理三重逻辑，阐明生态保护补偿制度的理论基础，从公法与私法双重维度建构其规范构造，进而探寻其法典化实施的优化路径。

一、 公私法融合：生态保护补偿法律关系的本质特征

生态保护补偿制度的核心主体包括补偿主体与受偿主体两类，客体表现为以生态利益为核心、以生态保护或补偿行为为表现形式的复杂客体。该制度是融合分配正义、多中心治理等理论，兼具公私法双重属性的激励性法律安排。深入剖析该制度的法律构造，以分配正义明确制度正当性，以增益激励确立制度目标，以多中心治理确定治理模式，以公私法融合属性强调“政府—市场—社会”协同治理，从而系统整合制度规范体系，以系统化思维实现该制度的集成升华，构建逻辑周延、功能协同的法律秩序。

（一） 公私法融合的理论逻辑：公法奠基、私法激活、协同增效

生态保护补偿法律关系的公私法融合属性，源于其在制度设计上既体现公共利益维护的公法目标，又融合了平等协商、意思自治等私法机制，其根植于三重理论逻辑的有机统一。

1. 公法奠基：分配正义为价值基础

生态保护补偿的实质是对生态利益与负担的再分配，其底层价值机理是罗尔斯的分配正义理论^[2]，同时与中国“共建共享”的治理理念高度契合。在生态保护领域，生态保护者承担了直接保护成本，放弃了发展机会成本，但其创造的生态正外部性效益由全社会共享。公法奠基首先体现为国家在生态保护中的法定职责。《中华人民共和国宪法》第26条确立的“国家保护和改善生活环境和生态环境”职责，为生态保护补偿提供了根本法依据。中央政府通过财政转移支付对保护者进行补偿，不仅是成本弥补，更是国家履行环境保护责任的正义行为。在此基础上，《生态环境法典》第111条至第115条，系统构建了财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿三大路径。生态保护补偿制度借助“受益者补偿”机制，将部分生态利益从受益者向保护者转移，矫正“最少受惠者”的不平等处境。因此，补偿标准应覆盖直接成本并扩大范围，确保“保护者得利”。

2. 私法激活：增益激励为制度目标

《生态保护补偿条例》第2条将生态保护补偿定性为“激励性制度安排”，揭示了其与传统环境规制工具的本质区别。^[3]生态保护补偿作为协调“发展”与“保护”矛盾的关键工具，依托财政转移支付、市场交易、政府专项基金等经济手段，以生态保护者为激励对象，重新配置主体间利益关系，内化优质生态产品的正外部性。^[4]私法激活的核心在于将生态服务价值转化为可交易、可主张的私权利益。具体而言：一是通过生态补偿协议，使补偿从行政给付转化为合同对价，确立双方权利义务关系；二是通过市场交易机制（如碳排放权交易、水权交易等），实现生态服务的价格发现与价值变现；三是通过《中华人民共和国民法典》侵权责任编，为生态权益受损提供私法救济途径。三者共同作用，使“保护者得利”的激励目标获得私法上的制度支撑。

3. 协同增效：多中心治理为实现模式

奥斯特罗姆的多中心治理理论强调，在完全私有化与完全国有化之间寻求多元路径^[5]，为生态保护补偿制度的完善提供了重要理论基础。公私法协同要求建立“政府主导、市场运作、社会参与”的治理格局：政府提供制度供给与监管保障，市场通过交易机制优化资源配置，社会依托公众参与强化监督评估。《生态环境法典》确立了政府主导、社会参与、市场调节相结合的核心框架，但制度文本的完备不等于实践效能的实现。须持续建立健全“有为政府、有效市场、有机社会”的多中心治理格局，推动制度从“单一主导”向“多元协同”、从外部输血向内生造血、从政府责任向社会共识转变。

（二） 公私法融合的规范构造：公法维度与私法维度的协同

生态保护补偿制度作为生态文明建设的核心制度，其法律关系呈现出公私融合的特征。该特征根植于生态保护补偿的内在机理：一方面，生态保护具有典型的公共属性，生态系统服务的外溢性决定了政府须介入补偿过程并承担规制与补偿责任；另一方面，生态保护补偿实质上是对实施生态保护行为的特定单位或个人所受损失的填补，涉及对财产权的限制调整，必然触动私法领域。故而，生态保护补偿法律关系的本质特征是公私法融合，唯有从公法与私法双重维度进行阐释，方能揭示其内在逻辑。

1. 公法维度：政府主导的权责配置关系

生态保护补偿法律关系主要体现为以政府为一方主体的权利义务关系，其核心在于通过公权力的介入调整生态利益，主要包括三类主体关系。其一，纵向维度上中央政府与地方政府之间的权责配置关系。财政纵向补偿本质是国家通过财政转移支付方式，对开展生态环境保护的主体予以补偿的制度安排。这构成了上下级政府之间的法定职责关系，其法律性质属于公法上的职权与职责统一体，任何一方不履行或不适当履行都将引发公法责任。其二，横向维度上生态受益地区政府与生态保护地区政府之间的补偿协作关系。《生态环境法典》第114条规定，国家鼓励、指导、推动受益地区与保护地区人民政府通过协商等方式建立生态保护补偿机制。此种政府间签订的补偿协议是在公法约束下进行的，并且是履行区域协同治理公共职能的体现。此外，《生态保护补偿条例》第18条明确规定，因补偿协议履行产生争议且双方政府协商不成的，由共同的上一级人民政府协调解决，这也鲜明地体现了补偿协议的公法属性。其三，政府作为补偿主体对特定单位或个人作为受偿主体的给付关系。不论是财政纵向补偿还是地区间横向补偿，补偿资金最终都应落实到具体受偿主体。在这一法律关系中，政府居于主导地位，其依法享有监督权、检查权，补偿标准、方式、程序等要素由政府确定，补偿资金的用途受到政府监管。这些权力使得政府与补偿对象之间的法律关系具有明显公法属性。

2. 私法维度：平等主体的意思自治关系

生态保护补偿法律关系以平等主体间的权利义务关系为核心，以意思自治与等价有偿为基本原则，主要包括两类主体关系。其一，政府与生态保护者之间的公私合作协议关系。实践中，大量生态保护补偿活动系通过政府与单位、个人签订补偿协议实现，如退耕还林协议、草原生态保护补助奖励协议等。此类协议的签订基于双方协商一致，生态保护者有权自主决定是否签订、有权就协议中的权利义务条款提出异议、有权要求行政机关依约履行协议。虽然补偿协议的法律属性在学界尚存在争议，但不论何种学说，均不否认其私法属性。此外，将该协议解释为民事合同，有助于保护私主体的财产权，有利于发挥生态保护补偿制度的“激励”功能。^[6]其二，市场主体之间就生态产品形成的市场交易关系。《生态环境法典》第115条强调，国家充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，推进生态保护补偿市场化发展。在该类法律关系中，各主体地位平等，均在自愿的前提下达成交易，权利义务系双方协商确定，发生争议可通过民事诉讼、仲裁等方式解决，属于私法自治范畴。

3. 公私法协同：功能互补的制度衔接

公法维度与私法维度并非相互排斥，而是功能互补、协同发力。二者通过“行政协议”这一法律工具实现衔接——协议签订阶段适用私法意思自治，协议履行和解决阶段适用公法的监督协调规则。公法维度确立了国家的主导责任和基本制度框架，确保生态保护补偿的公共目标得以实现；私法维度激活了市场机制和个体参与，通过意思自治和等价有偿提升制度效能。政府不再仅以管理者身份出现，而是作为生态服务的购买者，通过签订行政协议等私法行为实现公益目的，权力色彩明显弱化。私主体付出保护成本、放弃机会成本以履行生态保护之责，实质上是私主体承担公法义务的体现。生态利益作为生态保护补偿的对象具有公共物品属性，其保护与维持当属国家职责范畴；但是，公民利用生态补偿权利这一私权工具，将抽象的公共利益转化为可主张的私权利益，赋予本无法进入交易领域的生态服务以财产价值，使其获得可交易性^[7]。此外，受偿主体所获补偿既是对其私人利益损失的填补，又是对维护公共生态利益所付的对价。此种公私法融合属性，既非公法吞并私法，也非私法替代公法，而是在保持各自规范特性的基础上，通过精巧的法律构造实现功能互补与制度协同。

二、 法典化背景下生态保护补偿的公私法实施困境

生态保护补偿作为平衡保护与发展的关键制度，经过多年改革实践虽已取得显著成效，但在规范体系、标准核定、资金来源等层面仍存在困境，制约了制度功能的充分发挥。

（一） 公法逻辑主导下规范体系的层级张力与可操作性不足

当前生态保护补偿制度实现了从“分散立法”向“体系整合”的深刻转型，初步形成了以《生态环境法典》为统领、《生态保护补偿条例》为核心、各类单行法及政策文件为支撑的规范体系。《生态环境法典》总则第6章勾勒了生态保护补偿制度的基本框架，明确了财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等实现路径；《生态保护补偿条例》作为该领域“基础性、综合性行政法规”，在法典实施背景下应从“确立生态保护补偿基本制度规则”转为法典的“实施性法规”。但现有规范体系仍存在明显短板——《生态保护补偿条例》立法进程滞后导致可操作性不足。《生态保护补偿条例》从2010年被纳入国务院立法规划到2024年出台，历时14年，立法初衷为确立生态保护补偿的基础制度规则，条文多采用“完善”“鼓励”“合理提高”等原则性表述，虽为各地保留了必要的自主探索空间，但也导致地方实践存在背离“补偿”初衷的风险。^[8]这种立法模式虽然体现了公法管制的审慎性，却也导致了一个深层问题：私法意义上的协商空间被压缩，市场主体的意思自治难以有效嵌入补偿过程。由此产生的结果是，补偿标准的确定、补偿方式的选择、争议解决的路径等本可通过平等协商实现的事项，均被纳入行政权力的单方决定范围。这不仅削弱了制度的激励功能，也使《生态环境法典》确立的“市场化运作”原则难以落地。为此，《生态环境法典》与《生态保护补偿条例》将改革成果法律化，搭建起稳定的制度框架；而对于其在操作层面面临的问题，后续应当以法典确立的基本原则为指引，加快制定实施细则，强化不同层级规范之间的制度协调，确保中央立法与地方实践形成良性互动。同时，应当在《生态环境法典》确立的制度框架下，进一步探索市场化补偿路径的创新，将经过实践检验的改革成果及时转化为可操作的制度安排，推动生态保护补偿规范体系从“有法可依”向“良法善治”深化发展。

（二） 私法逻辑缺失下补偿标准核定的科学性与差异化缺位

《生态环境法典》虽然为“完善生态保护补偿标准体系”奠定了制度基础，但当前实践中仍存在补偿标准偏低、缺乏差异化考量的问题。

一方面，现行生态保护补偿标准偏低，难以完全覆盖生态保护成本。从公私法融合视域观察，当前补偿标准体系的核心问题在于私法逻辑的供给不足。现行补偿标准多采用“一刀切”的行政核定方式，以财政转移支付为主要手段，缺乏基于市场交易的价格发现机制。这种模式虽然体现了公法逻辑下的公平分配原则，却也导致了一个深层问题：生态服务的真实价值难以通过市场信号有效传递，补偿标准与保护成本之间出现系统性偏差。例如，湖南省益阳市沅江南洞庭湿地保护区每年防汛期间，洪水上涨导致湿地部分野生动物进入保护区垸内活动，当地居民为保护野生动物，任其在垸内觅食，造成农作物和养殖业严重受损；根据2024年生态补偿数据，沅江地区农民承包地每亩生态补偿仅12元，现有湿地生态补偿标准未能充分考虑湿地生态服务价值的实际情况以及当地居民的生产生活成本。^①此种价值错位现象并非个例，这揭示了在刚性法律约束缺位下，补偿标准与地方财力、短期政策目标捆绑，而与保护者负担成本严重脱节，生态保护补偿被异化为行政补贴，而非基于公平原则的生态对价。但生态保护补偿与行政补贴并非对立关系，二者在功能上可以并存互补。

另一方面，生态保护补偿标准缺乏差异化考量。现行补偿标准未能充分考虑各地生态功能重要性、生态系统脆弱性以及经济发展水平等差异，难以反映不同地区、不同地块、不同气候条件等因素下土地退耕后的实际损失和发展替代产业的机会成本差异，导致补偿资金使用效率降低，难以向生态区位最关键、保护成本最高的区域精准倾斜。此种“成本失真”现象在矿山资源开采领域尤为突出。以内蒙古露天煤矿为例，高寒干旱地区的矿山生态修复，面临土壤重构困难、本土植物恢复周期长等特殊技术瓶颈，其修复成本远高于普通地区。^[9]而现行补偿标准在部分地区往往采用“一刀切”的面积核算方式，未能充分考量因地理环境差异导致的技术投入成本攀升。补偿资金在覆盖了基础的边坡治理后，通常无法支持高成本的原创性核心技术专利应用，使得修复工作陷入“低水平重复”的困境。虽然《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》等相关法律文件，明确规定了生态保护补偿标准应当综合考虑“生态环境现状、保护治理成本投入、水质改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障”等因素，但这一政策在实践中并未得到有效落实。

（三） 公私法衔接不畅下补偿资金来源单一与市场机制效能迟滞

在生态保护补偿制度的整体架构中，政府主导的财政纵向补偿长期起到基础支撑作用，是国家通过财政转移支付担当生态治理责任的体现。但是，随着生态保护补偿实践的深入推进，地区间横向补偿与市场机制补偿尚未充分发挥效能。此种以政府为单一主体、以财政资金为单一来源的格局被视为一种“软预算约束”，不仅加重了财政负担，更因资金规模的刚性约束，难以对高价值生态系统服务进行足额补偿。而《生态环境法典》确定的多元补偿方式有助于全面提升生态系统的质量和稳定性，提高生态保护项目的实施效率和可持续性，更好地促进区域间的合作与协调发展。

首先，从资金来源看，纵向补偿高度依赖公共财政，这决定了补偿资金规模受制于财政承受能力。财政收入的增长具有周期性、波动性，而生态保护则具有长期性、持续性，二者之间存在张力。这导致生态保护补偿标准多参考基期年度的财政状况和既有的补偿基数，而非生态保护的客观需要。其次，从分配效率看，纵向补偿遵循“中央—省—市—县”再到实际保护主体的多层级传导路径，此种结构导致补偿资金分配效率低下。纵向补偿面临“平均主义”与“精准识别”的两难困境。财政转移支付需要遵循公平公正原则，但中央政府与地方政府在生态保护成本与成效等方面的信息交流不畅，上级政府难以精准掌握各地的实际保护投入和机会成本，导致补偿标准“一刀切”或偏离实际。这种分配方式偏离了“保护者受益”的补偿本义，导致资金配置与保护需求之间错位。最后，从保护成效看，生态保护补偿制度的理想预期是形成“保护—补偿—再保护”的良性循环，但在实践中常被异化为“保护—补偿”的单向财政支出，弱化了制度的激励初衷，导致保护成效降低；同时，还存在激励扭曲风险：纵向补偿往往与项目捆绑，可能诱使地方为争取资金而“争项目、轻实效”，甚至出现“保护得越好、补偿越少”的逆向激励。此外，权责错配也导致保护成效降低。生态受益地区在纵向补偿模式下并未直接承担补偿责任，其生态惠益获取与成本支付相分离，既不符合公平原则，也难以激发受益地的生态保护动力。

上述困境的破解，有赖于《生态环境法典》第111条至第116条确立的制度框架在实施中得以具体化。法典的原则性规定，需要通过配套法规、技术标准和实践探索转化为可操作的制度规范。只有将法典第111条确立的“政府主导、企业和社会参与、市场化运作”原则贯穿于制度实施全过程，才能实现从“政策主导”向“法治保障”的根本转变。

三、 法典化背景下生态保护补偿的公私法完善路径

法典的生命力在于实施，而实施的关键在于实现公法与私法的有机融合。《生态环境法典》遵循“适度法典化”立法模式，依托“法典+单行法+条例”的规范体系^[10]，构建起逻辑自洽、内容完备的生态保护补偿法律体系，其总则第6章作为生态保护补偿制度的核心规范，为该制度实施提供了坚实的法律依据。在法典化视域下，系统审视生态保护补偿制度的公私法完善路径，从公法路径、私法路径、公私法协同路径等层面提出规范体系、标准核定、实现机制的优化方案。

（一） 公法路径：构建“法典统领、条例细化、配套支撑”的规范体系

公法路径的核心使命在于确立制度的基本框架与底线保障。《生态环境法典》标志着环境治理体系从分散立法走向系统整合，其核心要义在于构建内在统一、逻辑自洽的规范体系。生态保护补偿制度的有效落实，不仅依赖于对公私融合法律关系的明确界定，更需在外部实现与关联制度的有效衔接。公法的介入确保了生态保护这一公共目标不因市场失灵而落空，但其边界应当清晰——公法提供的是“规则”而非“指令”，是“底线”而非“上限”。据此，公法路径的优化在于构建“法典统领、条例细化、配套支撑”的规范体系。

1. 明确法典与条例的衔接规则

《生态保护补偿条例》出台之初，其定位为“生态保护补偿基础性、综合性行政法规”^②，随着《生态环境法典》的颁布，其定位应当校准为法典的“实施性法规”。为化解法典的原则性与实施细则的可操作性之间的矛盾，需确立“法典优先适用、条例补充细化”的适用规则。以法典确立制度目标与基本原则，以条例规定各主体权利义务关系以及基本程序，配套实施细则用以解决操作性问题，从而形成规范合力。同时，建立“动态修订机制”，根据法典实施情况及时修订条例，确保两者的一致性与协调性。

2. 细化条例的可操作性条款

发挥《生态保护补偿条例》的实践性指导作用，须进一步细化其条文内容。首先，根据补偿标准制定原则，明确“基值+调节系数”的量化可计算公式；其次，在财政纵向补偿方面，构建从预算编制到绩效问责的补偿资金全过程监管体系，确保补偿资金专款专用，实现资金流向可追溯；再次，在地区间横向补偿方面，制定标准化协议模板以及争议解决规则等内容，破解跨区域协商难题；最后，在市场机制补偿方面，明确生态产品价值实现的法定路径，完善环境权益交易与社会资本参与机制。

3. 制定配套实施细则

除条例外，配套实施细则应当采取央地协同策略，在国家统一规范的指引下，结合各地区域生态特征制定因地制宜的规范细则，对法典与条例中的基本原则进行细化：一是制定生态系统服务价值评估的国家标准，明确评估方法、指标体系、数据来源等内容；二是建立差异化补偿标准的制定机制，根据生态功能重要性、生态系统脆弱性、经济发展水平等因素划分补偿区域，制定相应的补偿标准；三是完善生态保护成效的考核指标体系，将生态环境质量改善、生态产品供给能力提升等纳入考核范围，实现“补偿与成效挂钩”。

（二） 私法路径：确立“科学评估、成本覆盖、动态调整”的补偿标准体系

《生态环境法典》以分配正义为生态保护补偿制度的底层价值理念，确立了“保护者受偿，受益者补偿”原则，目的在于通过补偿手段激励受补偿主体持续提供优质生态服务。同时，《生态环境法典》第116条规定，国家完善生态保护补偿标准体系。补偿标准直接关涉主体利益，成为决定制度落实成效的关键。私法路径的核心使命在于激活市场机制，使补偿标准真正反映生态系统服务的价值。私法的介入能够弥补公法单一标准的“一刀切”困境，通过市场定价、协商议价等机制，实现补偿标准从“投入导向”向“价值导向”的转型。据此，私法路径的优化应确立“科学评估、成本覆盖、动态调整”的补偿标准体系。

1. 建立科学的生态系统服务价值评估机制

确定公平合理的补偿基准，关键在于建立科学的生态系统服务价值评估机制。^[11]以生态保护投入成本作为补偿依据，是当前生态保护补偿实践中普遍采用的补偿标准核定思路。此方式虽操作简便，却难以真实反映生态系统服务的实际价值贡献，导致补偿标准与生态产品价值实现需求之间的系统性偏差。故而，应借助《森林生态系统服务功能评估规范》（GB/T38582-2020）、《生态系统评估生态系统格局与质量评价方法》（GB/T42340-2023）等生态价值评估方法，推动补偿标准核定从“投入导向”向“价值导向”转型，综合考虑生态环境保护投入的直接成本、放弃的机会成本以及创造的生态系统服务价值，建立健全科学的生态系统服务价值评估机制。

2. 构建成本全覆盖的补偿标准体系

在利用科学的生态系统服务价值评估机制明确生态产品的价值后，需凭借成本全覆盖的补偿标准体系解决“补多少”的问题，补偿基数应与社会发展阶段以及生态受益者的补偿能力相适应。^[12]生态保护补偿的本质是对生态保护者正外部性行为的内部化激励，其补偿标准应当能够弥补生态保护者因承担保护责任而付出的全部成本，主要包括三个方面。一是直接成本，即生态保护与修复所需的工程投入、管护费用等；二是间接成本，即因生态保护而丧失的发展机会成本；三是交易成本，即保障生态系统服务持续供给所需的后续投入成本，包括生态补偿协议谈判、监督执行等环节产生的费用。

3. 建立动态调整的区域性补偿机制

生态系统的时空异质性和经济社会发展的阶段性，决定了生态保护补偿标准应基于静态禀赋调整与动态激励调节原则，建立动态调整的区域性补偿机制。^[13]其中，静态禀赋调整体现了生态系统服务价值的空间异质性，动态激励调节则体现了对保护绩效的奖励导向。在制度设计上，生态保护补偿标准体系应从以下三方面展开：其一，针对各生态环境要素设定不同补偿标准，构建差异化生态价值核算模型，对补偿标准进行原则性规制；其二，建立分级分区的生态保护补偿标准，划定宏观框架和核心标准范围，确定全国基准价及其浮动区间，赋予地方必要的自主调整空间；其三，生态保护补偿标准可引入绩效加成机制，将补偿资金与生态保护成效挂钩，实现“优绩优补”，充分发挥生态保护补偿制度对生态保护者的正向激励作用，让保护者主动保护生态环境以创造优质生态产品。

（三） 公私法协同路径：完善“政府主导、市场运作、社会参与”的实现机制

实现政府、市场、社会的共同参与是保障可持续发展的永恒要义。^[14]《生态环境法典》第115条确立了多元化补偿的制度框架，旨在培育内生动力，满足各群体的补偿需求，提高补偿效率。应构建中央政策引导方向、地方政府主导落实、市场主体积极参与、社会主体广泛参与的治理格局，形成各方权责清晰、分工协作的生态保护合力，以多样态环境法律责任保障环境目标实现。^[15]仅仅依靠政府纵向补偿，面临财政约束与效率困境；单纯依靠市场机制，又面临生态产品公共属性导致的供给不足。据此，公私法协同路径的优化应完善“政府主导、市场运作、社会参与”的实现机制。

1. 优化政府主导的纵向与横向补偿机制

深化政府职能转型，从传统的补偿资金主要提供者转变为制度供给者、底线保障者，确保补偿资金专款专用，各生态保护者可获得基本补偿，防止市场失灵或社会失效导致生态保护真空。

一是优化财政纵向补偿机制。持续强化政府主导的权责配置，一方面，要明确中央—地方的权责边界。中央政府引导方向，履行宏观规划与制度设计职责，明确补偿的权责边界与核心原则；地方政府主导落实，负责辖区内政策执行、协调与监督，并就补偿标准享有一定的自主调整权。由政府通过财政转移支付，对产生全局性公共生态产品的保护行为进行补偿，履行其环境保护国家责任，确保代内与代际公平。^[16]另一方面，政府应负担统筹整合财政补偿资金来源的责任。优化纵向补偿的关键在于拓宽资金来源渠道，通过“有为政府”与“有效市场”，将单一财政补偿模式转变为具有可持续性的补偿资金投入机制，从而实现共建生态文明的社会目标。二是强化横向补偿的协同性。地区间横向补偿机制体现府际协商与区域正义，地方政府应基于“受益者补偿”原则，在平等基础上就跨界生态服务进行协商，凭借产业转移、对口协作、共建园区等方式矫正生态利益与环境责任在空间上的错配，通过统一治理目标、加强主体间协同参与，实现跨部门、跨领域的高效协作^[17]，促进区域协调发展。三是加强对市场与社会主体的监管，建立生态补偿项目的第三方评估机制，严厉打击虚假申报、挪用资金等行为，确保制度运行的规范性。

2. 完善市场机制，拓宽生态产品价值实现渠道

《生态环境法典》第115条强调了市场在发挥生态保护补偿效能中的重要作用，鼓励通过购买生态产品和服务、建立生态保护补偿基金等方式，依法有序推进市场机制补偿。应完善市场机制，拓宽社会资本进入渠道，创新多元化补偿方式，使生态产品价值通过市场交易得以实现与增值，进而激励生态保护行为的良性循环。^[18]

首先，在法典化框架下，优化市场机制设计，构建权责清晰的制度体系。明晰产权是激活市场交易效能的基础，应建立健全自然资源确权登记制度，明确生态产品资源的权属边界。同时，突破传统所有权局限，针对现实需要设立相对独立的经营权、抵押权、收益权等，构建现代化自然资源资产产权体系，建立全国性生态产品交易平台。例如，泗洪县首创“绿票”，即“自然资源（森林）预期收益权凭证”，将森林等自然资源未来的收益，通过专业核算与资源产权绑定，形成一种可以交易、抵押的权益凭证，为各地推动市场机制补偿提供了可借鉴经验。^③同时，国家积极引导排污权、碳排放权、用能权等自然资源资产市场交易，完善绿色金融、绿色采购、绿色产品制度。进一步激发市场对绿色技术、环保设备等的需求，拓宽相关绿色产业发展空间，吸引更多资金与人才投入，促进绿色产业规模化、专业化发展，形成“市场拉动创新、创新支撑市场”的良性循环。

其次，拓宽社会资本进入渠道，构建“财政引导+社会参与”的多元化资金体系。《生态环境法典》第115条第3款、《生态保护补偿条例》第24条已为引导社会资本建立生态保护补偿基金提供了法律依据，各地可据此制定实施细则，明确基金设立条件、备案要求、税收优惠等详细内容，落实“谁保护、谁受益”的正向激励功能。应降低社会资本准入门槛，鼓励以股权投资、特许经营、PPP模式等参与生态补偿项目，并建立政府贴息、保险保障等风险分担机制，缓解回报周期长、风险防控难等问题。统筹整合财政转移支付、社会公益捐赠、金融机构专项投资、市场化生态产品交易收益等多类资金来源，改变单一财政投入模式，建立中央、地方、社会按比例分担的可持续投入机制，为生态补偿实践提供资金支持。例如，江西省金控投资集团设立了全国首支市场化运作的“生态修复基金”，创新推出“修复—提质—增值—反哺”的良性循环机制，借助废弃矿山生态修复项目将修复后的土地与生态农业、康养旅游等关联产业相结合，在解决土地再利用问题的同时实现农民增收，带动地方经济发展。^④

最后，落实《生态环境法典》第111条关于组合运用多元补偿方式的规定，推动生态保护补偿从单一财政支付关系升华为促进区域协调发展、共建生态文明的综合性社会契约。除资金补偿外，还应大力发展优质种苗、先进环保设备等实物补偿；扶持生态友好型产业，积极推广异地园区共建、生态产业转移等创新模式，支持受益地与保护地共建绿色产业园区，通过税收分成、利润返还等方式反哺生态保护；加快完善绿色产品标准认证体系，细化生态产品分级分类标准，扩大政府绿色采购范围（如优先采购有生态标识产品、低碳产品等），畅通“生态优势—产品价值—经济收益”的转化渠道，提升生态补偿方式与地方资源禀赋的适配性；提供生态修复技术指导，共享生态环境保护技术、人才培训等技术补偿，引导高耗能产业向环保技术成熟地区转移，为保护地预留生态发展空间，深度融合生态保护补偿方式与社会发展需要^[19]。

3. 鼓励社会参与，构建多中心治理格局

生态利益是一种社会公共利益，因此，鼓励全社会参与能够为实现与维护环境公共利益提供有力支持。^[20]《生态环境法典》第6条也明确提出了生态环境保护坚持公众参与的原则。生态保护补偿规模的扩大，不仅在于政府作为，更需激活社会自主治理，将社区、公众、社会组织视为能动的治理主体，通过制度设计使社会力量从被动受偿走向主动参与，充分发挥生态保护补偿制度的激励功能。

让社会主体成为生态保护的参与者、受益者和监督者，是推动生态保护补偿机制长效化的关键所在。浙江省淳安县围绕千岛湖的保护与发展，设立“生态美超市”，引导村民通过护水行动等方式获取积分进而兑换生活用品；构建“环境行为银行”积分系统，以实物兑换机制和数字化管理激励村民参与；鼓励环保组织志愿者、社区协同开展环保宣传活动，不断完善利益联结机制，增强公众的环保责任感和行动力。^⑤可借鉴淳安县经验，充分发挥社会主体作用。鼓励社会主体购买生态标签产品、认购生态资产债券及参与绿色产业基金，将个体消费与投资行为内生化为生态保护补偿资金的直接来源；通过社区协议、志愿护绿等形式激发社会主体参与积极性；完善生态税费制度与税收激励相容机制，提高公众对生态保护补偿资金的贡献率；加强生态保护补偿资金使用情况及相关项目情况公示力度，强化公众知情权、参与权与监督权，确保生态保护补偿的公正性与有效性。

四、 结论

《生态环境法典》为生态保护补偿制度提供了规范基础，其第111条确立了“政府主导、企业和社会参与、市场化运作”的实施原则，但其真正落地有赖于在配套法规与实施细则中实现公法逻辑与私法逻辑的有机融合。通过剖析生态保护补偿制度的法律构造，梳理其规范与实践困境，提出以法典实施为核心的优化路径，能够推动生态保护补偿制度从“文本中的法”向“行动中的法”转化，实现“保护者受偿、受益者补偿、生态环境改善”的多重目标。在法典精神指引下，回应该制度在规范体系、补偿标准体系以及补偿资金来源等方面的问题，需明确增益激励的目标，坚持分配正义理论，贯彻多中心治理理论，深入剖析制度内部蕴含的公私法融合属性，故而，其优化路径须超越单一的公法管制或私法自治逻辑，转向体系化的协同治理模式。发挥生态保护补偿制度实效，需遵循“公法奠基、私法激活、协同增效”的递进逻辑：公法确立制度框架与底线保障，构建“法典统领、条例细化、配套支撑”的规范体系；私法引入市场定价与意思自治，确立“科学评估、成本覆盖、动态调整”的补偿标准体系；公私法协同打通政府与市场的衔接通道，完善“政府主导、市场运作、社会参与”的实现机制。未来，有必要在《生态环境法典》实施过程中，通过司法解释或典型案例，明确行政协议准用民事规则的范围与公法特别约束的边界，并在此基础上不断总结经验，持续优化制度设计，确保生态保护补偿制度效能的充分发挥。

注释:

① 参见益阳市七届人大五次会议023号建议，网址为http://proposal.yiyang.gov.cn/HnYysRdZx/Advice/AdviceShowDetail.aspx?id=1702&Guid=4F9EC89A-7F57-46C4-BA49-4B4E4CD576FB。

② 参见《司法部、国家发展改革委负责人就〈生态保护补偿条例〉答记者问》，网址为https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/jd/jd/202404/t20240411_1365610_ext.html。

③ 参见《宿迁泗洪：“绿票”跨“两山”“天堑”变“通途”》，网址为https://sthjt.jiangsu.gov.cn/art/2025/2/5/art_84025_11485500.html。

④ 参见《省金控投资集团开辟“生态修复+产业协同”新路径》，网址为https://jxjr.jiangxi.gov.cn/jxsdfjrjdglj/col/col38521/content/content_1976914639393853440.html。

⑤ 参见《十年探索，全国首个试点从“一水共护”迈向“一域共富”》，网址为https://mp.weixin.qq.com/s/8wAyq3zeTPs7W-9sF3h9sw。

参考文献