一、 引言

能源是支撑经济社会发展的血脉，也是驱动高质量发展的关键支柱。^[1]能源结构转型是中国重塑经济格局、培育新增长极的核心动力，也是实现“双碳”目标的主要路径。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》），将能源发展纳入绿色低碳发展编。这一立法编排，既突显了能源建设与生态文明建设协同发展的思路，也彰显了对能源开发利用的生态环境保护约束。《生态环境法典》在《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）已有相关规定的基础上，明确提出要“加快建设清洁低碳安全高效的新型能源体系，建设能源强国”，将新型能源体系建设提升到法典化保障的高度。

《生态环境法典》对原有生态环境法律与能源法律采取了不同的处理思路。《生态环境法典》生效实施后，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、《中华人民共和国环境影响评价法》等环境保护领域的10部法律将废止，但《能源法》《中华人民共和国节约能源法》等能源领域的法律并未废止，而是呈现《生态环境法典》与多部能源法律共存且并行实施的状态。于此，在《生态环境法典》（尤其是第4编）与《能源法》共存的状态下，当二者共同作用于新型能源体系建设时，如何协调两法适用关系便成为重要课题。尽管目前两法都处于实施初期，尚未在实践中暴露实质性冲突，但从制度运行角度考虑，有必要提前加以研究。如何既加快建设新型能源体系又能在新型能源体系建设中保护生态环境、维护生态安全，两法的协同配合、相互衔接尤为重要。本文拟通过考察新型能源体系在两法中的制度安排，分析并行适用中在清洁、低碳、安全、高效四个维度所产生的衔接障碍，提出实现两法从并行适用到协同适用的完善路径。

二、 新型能源体系的概念厘定与政策演进

新型能源体系是中国为实现“双碳”目标，在能源领域推动的一场深刻的系统性革命。这一概念的提出，不是对现有能源体系的简单修补，而是对传统能源体系的超越与发展，意在构建一个全新的、面向未来的能源系统。

（一） 新型能源体系的内涵与特征

新型能源体系，是指在保障能源安全的前提下，以清洁低碳安全高效为基本要求，以非化石能源有序替代化石能源为转型路径，以新型电力系统为核心载体，以科技创新与制度创新为双重驱动的综合能源体系。相对于传统能源体系，它具有如下鲜明特征。

一是体系性。新型能源体系并不是简单地指称某种能源，而是强调多种能源的共存与互补，涵盖供应、运输、储备和消费等整个能源生产利用全过程，实现整个能源系统包括“源网荷储”的协同互动，即电源、电网、用户、储能不再是单向、固定的关系，而是通过数字化、智能化技术实现灵活互动。不仅如此，在新型能源体系建设中还强调能源系统运行方式的灵活性、智能化、高效化。

二是能源供应结构的颠覆性。新型能源体系供应包含化石能源供应和非化石能源供应两部分。新型能源体系之所以称为“新型”，最根本在于其能源供应的结构质变。^[2]长期以来，中国能源资源禀赋具有“富煤、贫油、少气”的特点，能源构成呈现“以化石能源为主，非化石能源为辅”的格局，而在新型能源体系中能源供应结构将会是“多能并举”，其中“以非化石能源为供应主体，化石能源为兜底保障”。据《BP世界能源统计》，2009年，中国的煤炭消费比例为70.23%^[3]；到了2025年，煤炭消费量占能源消费总量的比重为51.4%^[4]。可以看到，从2009年到2025年煤炭消费量占比大幅下降，取而代之的是非化石能源生产和消费的上升。2025年，中国可再生能源发电量达到约4.0万亿千瓦时，超过欧盟27国用电量之和（约3.8万亿千瓦时）。^[5]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出了到2030年非化石能源占能源消费总量比重达到25%的目标。^[6]2026年全国能源工作会议提出，“锚定2030年初步建成新型能源体系、推进能源强国建设的目标任务，平衡好经济发展与能源总量结构的关系，以能源强国建设支撑中国式现代化。”^[7]

三是各种能源间的功能互补性。在新型能源体系中，化石能源和非化石能源并非相互割裂，而是相互融合、共同发展，强调“多能互补”。非化石能源作为供应主体，将会在未来的能源供给市场中发挥主力军作用，并以此带动农业、工业、服务业和科学技术等全面绿色低碳转型；化石能源则起到兜底保障作用，要求其开采、运输和储存等全生产链条实现绿色低碳转型，并储存足够量的化石能源，以便在紧急状态下起到“压舱石”的稳定作用。

四是以新型电力系统为关键支撑。电力是目前应用最广泛、技术最成熟的二次能源，未来的能源系统将明确以电力为核心载体和枢纽，煤油气等化石能源和风光水等非化石能源，都将围绕这一核心实现角色定位的发展演变，从而形成多元互补、安全高效、清洁低碳的新型能源体系。^[8]得益于“集中力量办大事”的制度优势，中国已建成横贯东西、纵贯南北的45条特高压输电通道，保障了全年用电量相当于美国、欧盟、日本总和的电力安全可靠供应，建成了世界上规模最大、技术最复杂的交直流混联大电网^[9]，构成了中国新型能源体系的关键支撑。

五是重在科技创新和制度创新。在科技创新层面，发展新能源与新型储能、“源网荷储”协同控制、长时储能等关键技术，强化“人工智能+能源”融合应用，推动技术装备国产化替代；新型储能加速多元技术路线协同并进，固态电池、氢储能、飞轮储能等前沿技术加快发展。在制度创新层面，目前已构建起全周期闭环的绿证制度体系，推动可再生能源电力消纳保障机制与绿色消费促进走向规范化；全国统一电力市场加快建设，容量电价机制改革深化；交能融合打破行业壁垒，标准体系逐步完善，实现交通基础设施与新能源开发利用的有机衔接。科技创新与制度创新协同互促，共同促进新型能源体系建设和发展。

（二） 新型能源体系的文本化呈现：从政策到法律

新型能源体系作为推动中国能源领域“四个革命、一个合作”和锚定能源强国建设的有力抓手，其概念的提出经历了一个外延内涵逐渐丰富、实施轨迹逐渐清晰的过程。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快发展现代能源体系”^[10]；同年10月颁布的《2030年前碳达峰行动方案》明确“加快建设新型电力系统”^[11]。彼时“现代能源体系”建设思路仍局限于电力系统，强调新能源消纳和电网的调节能力，尚未达到多能互补、能源供给多元化的认知程度。

2022年10月，党的二十大报告首次提出“加快规划建设新型能源体系”^[12]，将能源体系从“现代”改为“新型”，这不仅是词语的转换，更是对能源发展思路的重大升级。首先，现代能源体系侧重于高质量发展，强调能源体系的现代化水平；而新型能源体系侧重于系统性重构，强调对传统模式的超越，在保障能源安全的前提下实现“双碳”目标，应对国际能源巨变。^[13]其次，新型能源体系的发展格局从二次能源的电力系统扩展到一次能源和二次能源融合的全能源链条，丰富了能源体系的内涵与外延。《能源法》第3条首次以法律形式规定建设新型能源体系，使其不再仅限于政策文件的倡导，而是有了明确的法律义务约束。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》 强调“加快建设新型能源体系”^[14]，并提出其目标是2030年初步建成，表明新型能源体系的建设从规划走向落实，发展轨迹更加清晰。《生态环境法典》第941条进一步规定“加快建设清洁低碳安全高效的新型能源体系”，在体系编排和发展目标上进行系统整合与整体提升。

三、 新型能源体系的立法演进：从《能源法》到《生态环境法典》

新型能源体系在立法上经历了一个从法律化到法典化的进程。在法律上，新型能源体系的概念首先出现在《能源法》中，《生态环境法典》对其予以了继受与发展、整合与创新。这不只是一种概念和制度的法典化确认，而是给予了体系化的多项制度保障。法典编纂不是制定全新的法律，也不是简单的法律汇编，而是解决法的制定科学化、系统化、统一化的立法方式^[15]，《生态环境法典》的编纂亦是如此。

（一） 制度承续与发展

在制度继受方面，《能源法》出台在先，故而《生态环境法典》创设的相关制度不可避免地承续自《能源法》。《生态环境法典》对新型能源体系的制度继受体现在若干方面：新型能源体系的概念直接来源于《能源法》第3条；“能源绿色低碳转型”一节总计13个条文，其中近10条是对《能源法》的平移。《生态环境法典》对《能源法》中成熟制度的直接吸收和继受，保障了法律体系的稳定性和可预期性，避免企业因法律更迭而无所适从，也体现了法典编纂对历史的尊重。

在制度的发展方面，《生态环境法典》对《能源法》所确立的制度并非完全照抄，而是有所优化和改良。例如，《能源法》只是明确了“能耗双控向碳排放双控转型”，而《生态环境法典》第1009条进一步规定固定资产投资项目节能审查制度^[16]，要求对项目用能和碳排放开展综合评价，从而确立了“碳排放双控”的法律评价标准。《生态环境法典》对《能源法》制度的继受与发展，是对新型能源体系建设的直接回应，弥补了《能源法》的空缺，将能源安全和生态保护协同理念落实到具体的行动义务上。

（二） 目标升级与体例创新

《生态环境法典》对《能源法》的整合，体现在内在目标与体例编排两方面，不只是法律条文的重新排列组合，更是一种目标式升级和体系化重构。

其一，内在目标上从行业本位升格为生态本位。《生态环境法典》颁布前，《能源法》以“保障能源安全”“促进行业发展”为首要目标，其他能源法律均没有低碳或气候变化方面的规定^[17]；《环境保护法》和其他环境法律的目标主要是环境保护与污染防治，能源法律与环境法律之间的交集有限。而《生态环境法典》则将能源活动直接纳入生态环境治理的整体框架，不仅解决了过去“就能源谈能源、就环境谈环境”的制度割裂，更使新型能源体系的建设目标从单一的能源安全升格为生态文明建设整体布局，实现了能源活动与生态环境保护的深度融合。例如，《生态环境法典》第1015条将煤炭开发与生态修复一体化规定，改变了以往“先开发、后治理”的分段治理模式，实现了能源资源开发利用与生态环境保护的同步化。

其二，体例编排从可再生能源居先到化石能源在前。《生态环境法典》“能源绿色低碳转型”一节直接源自于《能源法》第3章“能源开发利用”，但其体例编排却更加成熟。法律条文的体例编排是法律内部紧密逻辑结构的外在体现，也承载着立法者对立法事项优先级的深邃思考。^[18]《能源法》第3章采用可再生能源在前、化石能源居中、新型电力系统和氢能最后的体例安排，体现出立法者对优先发展可再生能源、有序替代化石能源战略的迫切表达，但这种文本安排会给人割裂可再生能源和电力系统之间关联的感觉。《生态环境法典》则采取化石能源在前、可再生能源居中、新型电力系统和氢能最后的编排方式，既尊重能源发展规律，也体现了可再生能源绿电和新型电力系统“源网荷储”一体化发展的思路，更强调了对化石能源安全保障作用的肯定和对未来新能源发展趋势的因应。

四、 新型能源体系的功能定位：两法的共同旨趣与分工侧重

《能源法》和《生态环境法典》在新型能源体系方面具有共同的目标指向，两部法律共同为其确立了清洁、低碳、安全、高效四个维度的本质要求与功能界定。两法虽共同服务于新型能源体系建设，但其制度重心各有不同：《能源法》以能源产业发展、能源供应安全和市场化建设为核心使命，《生态环境法典》则从生态环境保护角度对能源活动施加绿色低碳约束，二者在能源领域形成多功能交叉且互动的协同关系。

（一） 清洁：产业促进与生态约束

“清洁”价值在新型能源体系中呈现双重内涵：对非化石能源是优先发展，对化石能源是清洁化改造。《能源法》对清洁价值的规定侧重于产业促进和市场机制引导。《能源法》将能源清洁化确立为能源发展的基本原则之一，其制度手段包括：明确优先开发利用可再生能源，推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，提高非化石能源消费比重。这些规定具有鼓励性与倡导性，旨在为清洁能源发展提供市场空间和政策激励。

《生态环境法典》对清洁价值的规定，侧重于为能源开发利用划定生态环境底线。首先，对化石能源开发利用全流程清洁化改造作出强制性规定。《生态环境法典》“能源绿色低碳转型”一节，要求优化煤炭开发布局和产业结构，促进煤炭清洁高效利用及规模化开发致密油气、页岩气等非常规油气资源，推动燃煤发电清洁高效发展。化石能源主要包括煤炭和油气。对于煤炭，《生态环境法典》第1014条、第1015条分别规定了煤炭清洁高效利用机制和煤炭绿色智能开采制度，建立了从开采环节保水开采、充填开采绿色技术，到利用环节洁净煤技术、散煤替代、分质分级利用，再到煤电联营的全链条清洁机制；对于油气，第1016条规定了油气绿色高效开发，要求其勘探开发与可再生能源融合发展，如通过“风光气储”一体化技术革除化石能源的污染源从而将其转化为清洁能源。同时，《生态环境法典》将非化石能源优先开发利用从倡导转化为强制性行为义务，对风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能、水电、氢能和核电全面规范，推动其从“发得出”向“用得好”转变。

由此可见，《能源法》通过设定优先顺序和发展目标激励清洁能源发展，《生态环境法典》通过强制清洁化改造倒逼化石能源转型。两法的协同，既避免仅强调清洁进程而忽视生态成本，也避免仅关注环保效果而阻碍能源转型，从而共同促成能源清洁价值的实现。

（二） 低碳：目标引领与制度约束

“低碳”价值在新型能源体系中体现为能源活动全生命周期的碳排放总量与强度双控。《能源法》围绕低碳目标构建了能耗双控向碳排放双控转型、能源标准体系和绿色能源消费促进等多项具体制度，利用行政和市场等多种手段引导低碳用能，将碳减排要求转化为可执行、可监管、可交易的规则。

《生态环境法典》为碳减排提供了原则性法律依据。首先，《生态环境法典》将“能源节约与绿色低碳转型”章置于“应对气候变化”章之前，创新性地将能源发展纳入碳约束的法治框架，表明应对气候变化的关键路径在于推动能源系统的深刻革命。《生态环境法典》为能源法律的低碳化塑造提供了依据，未来《中华人民共和国可再生能源法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国电力法》等的修改，均可以将碳约束要求纳入立法规定。其次，《生态环境法典》第942条明确规定：“国家采取积极应对气候变化的政策和措施，控制和减少温室气体排放，积极稳妥推进碳达峰碳中和，增强适应气候变化能力，提高全社会的应对气候变化意识。”该条例将能源活动的低碳要求上升为法定义务，意味着碳排放不再仅被视为环境治理的附带性考量，而是能源活动必须遵守的法律约束，从而将温室气体减排从政策目标转化为具有强制力的行为规范。

比较两部法律在低碳方面的规定，可以说《生态环境法典》较偏重目标宣示和原则引领，《能源法》则提出了具体的碳减排标准和工具。 两法结合，使低碳价值既具有明确的法律实施路径，又能保持对技术发展的适应性，为碳市场与能源市场的衔接保留了制度空间。

（三） 安全：能源安全与生态安全

《能源法》对安全的规定主要表现为能源安全，尤其是能源的供应安全。《能源法》第7条明确“保障能源安全、稳定、可靠、有效供给”，说明其安全是以能源的供应安全为主，主要通过保障化石能源的兜底作用、维护电网稳定、建立战略储备等制度，确保能源系统在转型过程中不出现供应中断。

《生态环境法典》则进一步拓展了安全价值。法典通过嵌入环境法中的可持续发展理论促进能源绿色低碳转型，表明能源的生态化并不排斥其保障能源安全的重要地位。^[19]首先，《生态环境法典》第1002条规定了新型能源体系应遵循“保障安全、有序转型”的基本原则。这一规定主要包含两层含义：转型以安全为前提，不能以牺牲安全为代价，必须在保障能源安全的前提下稳妥推进；安全以转型为路径，生态安全与能源安全皆不可或缺，绿色低碳转型是实现能源长治久安的必由之路。其次，肯定化石能源的兜底保障作用。当风电、水电的不稳定性威胁电网安全时，化石能源尤其是煤炭发电作为调节性电源的兜底保障功能应予以肯定。

两者相较而言，《能源法》侧重于能源安全，《生态环境法典》则将安全价值提升至生态安全高度，要求转型路径本身不破坏生态系统的长期稳定性。两部法律的规定使能源安全与生态安全、短期安全与长期安全形成互补的发展格局。

（四） 高效：系统效率与综合效率

在新型能源体系下，高效是指能源生产、转换、传输、存储、消费全链条的效率提升与损耗降低。《能源法》对高效的规定既包含传统能效提升，也关注能源系统的整体运行效率。《能源法》除在第5条规定“提高能源利用效率”外，还在第3章、第4章中通过电网协调、储能设施、需求侧管理、电力市场化交易等制度，系统性地提升能源全链条的运行效率。其制度工具兼有能耗总量和强度控制、节能审查等行政手段与可再生能源消纳保障、绿证交易、容量电价机制等市场手段。

《生态环境法典》在承续《能源法》关于系统效率提升的基础上，进一步将生态环境与碳排放约束纳入效率评价体系，使高效从单纯的能源系统运行效率上升为包含环境成本与碳约束的综合效率。首先，法典要求非化石能源的分布式发展与数字化赋能。《生态环境法典》第1004条规定分布式能源和多能互补，第1005条规定信息技术应用、数字化智能化发展，提高能源利用效率。前沿性技术的重大突破，正在推动非化石能源生产和供应的数字化、智能化，并逐步实现多种能源的协同转换与集成互补。^[20]其次，法典将碳排放强度纳入化石能源效率考核。能源的高效利用，不只是针对非化石能源，化石能源同样可以高效利用。法典第1014条规定“降低供电煤耗”和“节能降碳改造”，通过淘汰落后产能、技术改造，提升化石能源的转换效率，减少单位产出的碳排放。综上，《能源法》与《生态环境法典》在“高效”价值上形成互补与递进关系。《能源法》构建了能源系统运行效率提升的基础制度；《生态环境法典》则附加了生态约束与碳排放目标，使系统效率优化与环境成本考量协同推进。两法结合，使高效价值既有系统性制度支撑，又有明确的绿色低碳导向。

五、 新型能源体系的立法待解问题：两法并行适用的困境

《生态环境法典》与《能源法》在并行适用中，虽在功能上形成互补，但在宏观立法层面和微观制度层面存在衔接障碍。宏观层面主要表现为法律条款的简单平移与政策化条款过多；微观层面则在清洁、低碳、安全、高效四个维度分别呈现不同的衔接障碍。

（一） 宏观层面问题

宏观层面，两法协同主要存在立法技术与规范适用两方面的问题。第一，立法技术层面，《生态环境法典》条文对《能源法》存在较多继受与平移。如《生态环境法典》第1012条规定的“有序替代非化石能源”来源于《能源法》第22条；《生态环境法典》将《能源法》第23条第一款、第二款拆分后，分别设为其第1015条、第1016条。此类规定在法典编纂初期具有一定的合理性与稳定性，但也可能导致规范重复与体系冗余，影响法律体系的协调性。尽管这种继受与平移在当前两法并行实施初期尚未造成显著的适用冲突，但从制度优化角度考虑，仍有必要设置协调机制加以预防。第二，规范适用层面，政策化条款过多。不可否认，《生态环境法典》较《能源法》在微观层面进行了条文表述的去政策化处理。《能源法》中“鼓励”“支持”等宣示性用语共出现26次，涉及18个条文，《生态环境法典》整合时修改为“建立健全”“组织实施”等具有法律行为指引的规范用语，这种细微的措辞调整，直接增强了法律条文的确定性。例如，《能源法》第28条规定“国家······，优化煤炭消费结构，促进煤炭清洁高效利用”，而《生态环境法典》第1014条规定“国家建立健全煤炭清洁高效利用机制”，较之《能源法》的规定更为法律化。然而，《生态环境法典》本身的政策性表述仍然较多。其第4编第1章“一般规定”共计15个条文，除第938条规定本编的适用对象外，其余14个条文中13个均使用“国家建立”“国家采取”等取向性规定，仅第949条具体规定了国家机关、企业和个人的权利义务。此类条款可能导致实践中责任划分不清问题。

（二） 微观层面问题

微观制度层面，《生态环境法典》与《能源法》在新型能源体系的清洁、低碳、安全和高效四个维度都存在一定的衔接障碍问题。

1. 清洁价值：核电清洁能源地位与绿色市场准入的制度断裂

核电是能源中碳排放量最低的发电技术之一。根据国际原子能机构数据，全生命周期内核电每度电碳排放量约为5.7克，远低于光伏的74.6克、水电的64.4克甚至风电的13.3克。^[21]然而，这一物理上的清洁属性，在两法并行适用下，却无法获得相应的法律身份。《能源法》第2条将核能列入能源范畴，但并未规定核电是否属于清洁能源，更未明确其应否享有相应的绿色市场待遇。与之相对，《生态环境法典》绿色低碳发展编系统设计了碳排放权交易、绿证交易等市场机制，旨在通过市场化手段实现能源的绿色低碳价值。然而，现行的绿证核发范围严格限定于可再生能源，核电被明确排除。由此，两法并行适用产生了割裂：一方面，《能源法》未赋予核电清洁能源的身份，导致其无法适用绿色市场机制；另一方面，《生态环境法典》虽构建了绿色市场机制，但未设置衔接规则，无法将核电纳入调控范围。故而，核电虽在物理意义上高度清洁低碳，却在法律上无法获得绿证等证明，导致核电供应受到制约，用户在购买核电时仍需承担可再生能源消纳责任，实际上将核电与普通化石能源同等对待，其减排价值无法通过《生态环境法典》确立的市场方式实现经济转化。国际上，欧盟已将特定核能项目纳入可持续金融分类标准，比利时、荷兰等国为核电项目发放欧盟来源担保证书。^[22]相比之下，中国在核电清洁身份与绿色市场准入之间的衔接缺失，已成为新型能源体系清洁价值有待解决的问题。

2. 低碳价值：碳市场与能源市场的规则缺位

《生态环境法典》确立了碳排放权交易制度，为能源活动的碳排放定价提供了法律基础。然而，《能源法》及相关能源市场规则未就碳市场与既有能源市场（尤其是绿电市场、绿证市场）的衔接作出规定，形成两法之间在低碳价值方面的制度断裂。具体而言，企业购买绿电所对应的碳减排效果，能否在碳市场中进行抵扣，现行法律未作规定。易言之，绿证与碳配额衔接规则缺位，导致企业购买绿电的法律激励不足，绿电的环境价值难以在碳市场中得到合理反映，也在一定程度上带来绿证市场的交易疲软和价格低迷。

3. 安全价值：“有序退出”与“兜底保障”的原则抵触

《生态环境法典》第1012条明确化石能源比例应持续下降、最终被有序替代。《能源法》第28条则强调煤炭基础保障作用，要求在紧急状态下维持足够的化石能源应急能力。如果“退出”过度，可能削弱兜底保障的物质基础；如果过度强调“兜底保障”，则可能延缓退出进程。两法分别从转型目标与安全底线两个角度作出规定，且均为强制性规定，但两法及其他相关法律均未就“有序退出”与“兜底保障”之间的适用顺序、量化标准及协调规则作出任何规定，导致地方政府和能源企业在执行中陷入困境：既不能过于激进地退出化石能源而违反“兜底保障”规定，也不能固守化石能源而违背“有序退出”规定。

4. 高效价值：评价标准与衔接机制有待统一

两法对“高效”价值的评价标准存在显著差异。《能源法》主要从电网协调、市场交易、能效管理等能源系统内部运行效率来衡量是否高效；《生态环境法典》则在此基础上增加了生态环境与碳排放约束，要求效率评价的同时考虑碳强度、污染物排放等外部成本。究竟以供电煤耗、清洁能源消纳率、全社会供电成本还是碳排放强度为主要基准，两法既未明确，也未设置任何衔接条款，可能导致实践中同一能源项目面临不同评价标准。

六、 新型能源体系的立法协同：两法的关系优化

前述问题主要源于《生态环境法典》和《能源法》在立法时序、立法目的和制度逻辑上存在差异，且在实施中未设置有效的协调与衔接规则。为此，应建立分领域的“法典定原则，能源法定规则”（以下简称“原则—规则”）的协同机制，以“能源绿色低碳转型”和“能源安全”的综合目标为导向，通过引致条款、联合部门规章、统一评价标准等，实现两法在新型能源体系的制度组合、配套与协调。“通过法律与政策的协同，构建起覆盖全域的绿色低碳发展法律体系。”^[23]

（一） 宏观层面：确立“原则—规则”的协同机制

针对立法技术和规范适用方面的问题，确立分领域的“原则—规则”机制。具体而言，能源活动中涉及生态环境约束、碳排放控制、绿色低碳转型目标等事项，由《生态环境法典》提供原则性、引领性规范；能源产业促进、供应安全保障、能源市场机制、具体技术标准等事项，仍由《能源法》及其配套制度发挥主导功能，两法的关系体现为能源领域中生态约束和产业促进的协同关系。易言之，“原则—规则”机制主要针对能源活动中涉及生态环境约束、碳排放控制、绿色低碳转型目标等事项。对此，《生态环境法典》第4编虽然有“能源绿色低碳转型”和“应对气候变化”的规定，但这些规定属于“原则性、引领性立法”^[24]，仅是搭建框架，具体操作还需要能源类法律法规、规章以及相关配套政策加以具体化落实。这种机制有助于发挥各自的制度优势：法典提供稳定、统一的价值指引，避免因技术迭代频繁修改上位法；《能源法》则保持相对灵活性，能够适应能源技术快速迭代所带来的制度需求。如此，既能避免规范重复与冲突，又能在功能上互补。

在两法并行实施的初期，可先制定配套的行政法规、联合部门规章或政策文件，解决迫切需要协调的具体问题；待《能源法》修订时，再将成熟经验上升为法律规定。此种分步骤的立法思路，既符合当前立法节奏，也有助于降低制度试错成本。此外，“原则—规则”机制的具体实现离不开引致条款的技术工具。通过引致条款，法典将具体制度的设计和执行指向《能源法》，从而保持法典的简洁性和稳定性。

（二） 微观层面：四个维度的制度衔接

1. 清洁价值：明确核电清洁身份并建立与绿色市场的衔接机制

解决清洁价值的两法衔接障碍，需要明确核电的法律身份并与《生态环境法典》确定的市场机制建立衔接。第一，在《生态环境法典》配套立法或能源行政法规中明确“清洁能源”的法律概念，将核电纳入其中。清洁能源的概念可参照2007年《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》中的尝试性定义^[25]，结合《生态环境法典》将其界定为“在生产、转换和消费过程中，相对于常规能源而言，大气污染物和温室气体排放水平显著较低的能源类型”，并明确包含核电，为核电后续进入绿色市场提供法律依据。第二，由能源主管部门与生态环境主管部门联合制定部门规章，将满足安全与环境要求的核电机组纳入绿证核发体系，实现与法典规定的绿色市场机制的对接。联合部门规章应设定核电纳入绿色市场的技术筛选条件（如满足安全运行标准、放射性废物处理达标、符合生态环境要求），确保“清洁”认定的科学性与公信力。通过上述机制，系统性弥合两法在清洁价值层面的断裂状态。

2. 低碳价值：建立碳市场与能源市场的衔接规则

碳市场与能源市场的有效衔接，需制定明确的协同规则。第一，在“原则—规则”机制下，《生态环境法典》确立的碳排放权交易制度，应由《能源法》或相关法负责落实具体行业的配额分配、监测报告、履约管理等，形成分工协同。第二，建立绿证与碳市场的互认机制，明确企业购买绿证的碳减排效果可在碳市场中予以抵扣，使绿证的低碳价值能够在碳市场中获得合理的经济回报，形成“电—证—碳”联动的衔接机制。第三，完善绿证与碳配额、核证自愿减排量的衔接。《生态环境法典》第1037条规定碳排放权交易制度，能源行政法规或部门规章应进一步明确其与自愿减排交易、绿证交易的关系，明确三个市场之间的定位、核算边界及互认互抵规则。第四，推动碳价格向能源价格传导。通过法律机制确保碳价格信号能够传导至电力和燃料市场，引导能源消费行为，使碳定价机制发挥资源配置作用。

3. 安全价值：量化协调“有序退出”与“兜底保障”

消除安全价值的矛盾，需要通过制定量化分级规则，将抽象原则转化为可执行制度。由能源主管部门制定部门规章，对化石能源有序退出的规模、时间、比例及兜底保障的触发条件作出量化规定，并制定配套的适用规则。有序退出亦要求化石能源发挥兜底保障作用，即在转型过程中，尤其是突发自然灾害或地缘政治冲突时，不发生大规模的能源动荡和供应不足。化石能源的供应比例既不能太高，太高则无法实现其有序退出；亦不能太低，太低则达不到安全兜底的作用。故而，部门规章可建立“三级响应”机制：一级响应为正常状态，按照“有序退出”原则，制定分区域、分时段的煤电装机容量上限及其发电量占比下降路径，每年由能源主管部门发布年度退出指标；二级响应为预警状态，当可再生能源并网率超过特定阈值时，部分煤电机组转为应急备用电源，不再计入常态退出指标；三级响应为紧急状态，在出现紧急状态导致可再生能源大面积脱网时，可临时启用全部备用煤电机组，供电恢复后立即回归退出路径。紧急状态的触发与解除，由能源主管部门会同其他部门联合认定，并报国务院同意。通过量化分级设置，让传统化石能源的有序退出成为能源发展的常态，兜底保障则在预警和紧急状态下激活，明确“有序退出”与“兜底保障”二者的适用条件、比例和程序，从而为地方政府和企业提供清晰的法律指引。

4. 高效价值：统一评价标准与建立衔接机制

解决高效价值的冲突，需明确其评价标准为系统效率和碳效率的双标准，并通过引致条款使《生态环境法典》的碳约束成为效率评价的法定组成部分。具体而言，第一，在法典配套立法中明确能源效率评价应当同时考察单位产出能源消耗量（传统能效）、单位产出碳排放量（碳效率）以及能源系统全链条的运行经济性（系统效率）。将法典对碳效率的原则要求量化为指标权重。第二，增设效率评价协同规定。通过制定部门规章，建立统一的效率评价指标体系，规定能源效率综合评价体系应当包含能效指标、系统运行效率指标和碳排放强度指标。具体评价标准和计算方法可由能源部门联合其他部门制定，从而将《生态环境法典》的碳效率要求纳入《能源法》的评价框架，使所有能源项目的效率审查同时满足两法的要求。

七、 结语

新型能源体系“清洁低碳安全高效”的法治保障，关键在于处理好《生态环境法典》与《能源法》之间的制度衔接与功能协同。《生态环境法典》通过对《能源法》的继承与发展、整合与创新，对新型能源体系作了系统规定。两法并非新法与旧法的简单关系，而是分别从生态约束与能源产业促进两个维度共同作用于新型能源体系建设，在并行适用中既存在功能互补，也面临宏观层面的立法问题和微观四个维度的衔接障碍。解决这些障碍，宏观层面上，应建立分领域的“原则—规则”协同机制，通过行政法规、联合部门规章等配套措施解决迫切需要协调的问题，待《能源法》修订时将成熟经验上升为法律。在微观层面上，清洁维度应明确核电清洁能源法律身份并将其纳入绿色市场机制，低碳维度需建立绿证与碳市场的互认抵扣规则，安全维度应制定化石能源“有序退出”与“兜底保障”的量化分级响应机制，高效维度需统一评价标准与引致条款形成系统效率和碳效率的双评价体系。以法治协同驱动新型能源体系建设，是实现“双碳”目标与生态文明建设融合发展的主要路径。未来，应加快配套法规规章制定与法律修订，推动两法从并行走向融合，为建成清洁低碳安全高效的新型能源体系提供整体性法治保障。

参考文献