一、 问题的提出

2024年，全球能源市场动荡，美国经历了气候灾害的集中爆发。然而，美国总统特朗普重返执政首日，便宣布美国再次退出具有里程碑意义、旨在推动全球气候合作的《巴黎协定》，并同步终结拜登政府推动的“绿色新政”，全面终止美国对国际气候行动的参与。随即，美国气候政治呈现鲜明的“去气候政策化”转向，气候政策全面撤退，最突出表现为削弱清洁能源激励，同时将传统能源产业定义为美国经济安全与战略力量的核心。这一系列“退群/退场”行为，令本就脆弱的全球气候政治共识岌岌可危，也使美国在全球气候外交中饱受质疑与批评。

迄今，气候问题已不仅限于环境领域，而逐渐成为一个需要各国共同关注和协商解决的全球政治议题。^[1]美国气候政策转向的特殊性在于，其并非发生于气候议题相对边缘化的时期，而是出现在全球气候治理不确定性持续上升、气候风险加剧、能源转型压力显著增强、国际社会呼吁加强合作的关键节点。这种现实背景与政策选择之间的显著反差，进一步突显了一个亟待回应的核心问题：在国际社会对气候合作需求不断上升的背景下，究竟是何种内在机制，推动美国在特朗普第二任期选择更为激进且系统性的气候政策撤退战略，并使其气候政治发生“去气候政策化”转向？^①

现有研究对美国气候政策的转向已有初步讨论，国内学界主要从三类视角展开分析。一是从观念、制度、秩序、议题层面，系统梳理并分析了特朗普第二任期在全球治理领域（包括气候问题）的主要主张^[2]；二是从利益政治出发，指出美国政治本质上是多元利益集团之间复杂互动的联盟政治，体现了美国多元利益分化的社会特征^[3]；三是从多边主义视角出发，对特朗普第二任期“退出”外交的表现及其对国际制度的影响进行判断和分析^[4]。既有研究为理解特朗普第二任期美国气候政治的外在表现提供了重要参考。然而，单纯从国际结构压力或国家利益最大化出发，已难以充分解释特朗普第二任期美国气候政策的具体形态与执行逻辑。为此，有必要在既有研究基础上，引入更具解释力的新古典现实主义分析理论。新古典现实主义强调，国际体系压力并不会直接、机械地转化为国家对外政策，而是必须经由领导人认知、国内政治结构、利益集团博弈以及制度环境等中介变量的过滤与折射，最终才能塑造出具体的政策。这一理论视角有助于将美国在气候治理中的战略选择，与其国内政治生态、党派极化程度、领导风格及相关利益结构结合起来进行综合考察，从而更为准确地把握特朗普第二任期美国气候政治变化的内在逻辑。

二、 特朗普第二任期美国气候政治新变化之表征

特朗普再次执政后，在延续其首个任期“单边主义”和“退出主义”气候政策取向的基础上，于话语叙事、政策工具等层面表现得更为激进和全面，可谓“一意孤行”。特朗普政府正试图将气候治理这一原本具有高度国际合作属性的事务，彻底转化为服务于“美国优先”的国内政策工具，推动气候议题的“去气候政策化”，即消解其作为独立政策领域的地位。重返白宫后，特朗普政府宣布再次退出《巴黎协定》，并迅速废除前任政府推行的“绿色新政”政策框架；进而全面否定多边气候合作路径，以维护美国在全球能源领域的主导地位。这一系列举动不仅给全球气候治理的共识建构带来新障碍，亦使美国乃至全球应对气候变化的行动雪上加霜，进一步加剧全球气候治理的不确定性和阻力。

特朗普第二任期内，美国气候政治的“去气候政策化”集中表现在政治生态、话语叙事与政策工具这三个相互嵌套的层面。“所谓政治生态，是指政治主体在一定的政治环境下的生存方式，以及在此政治环境下养成的政治习性，同时也指政治主体在一定的政治环境下生存和发展的状态。”^[5]换言之，政治生态是在特定领导风格、利益结构与外部环境的持续作用下不断生成和演变的政治环境结构，并在此过程中深刻塑造政治主体的认知形成与行为选择。正是在这一意义上，话语叙事与政策工具分别处于认知与行为层面，并在政治生态形成与运作过程中发挥关键作用。话语叙事是一种通过赋予意义和动员集体行动来产生效果的能力^[6]；政策工具是指政府通过制定规则、提供服务、重新分配资源或提供信息等方式，鼓励、强制或引导相关行为以实现特定目标的手段^[7]。在短期策略层面，政治行为体借助话语叙事与政策工具的运用，来回应并强化既有政治生态；在长期演化过程中，这些被反复运用的策略逐步固化，进而内化为特定政治生态的组成部分。因此，三者共同构成了气候政治实践中一个相互塑造的动态权力系统（见图1）。

（一） 政治生态重构：党派对气候议题的政治态度

在特朗普领导风格强化、党派极化加剧和能源利益集团深度介入的背景下，美国政治生态在特朗普第二任期内呈现出显著的对抗性重构。作为气候议题展开的核心区域，这种政治生态具有双重属性：一方面，它是在特朗普领导风格、国内利益结构与国际战略竞争等因素共同作用下，被持续塑造和重构的政治环境结构；另一方面，它又构成后续话语叙事与政策工具得以展开的中介性条件。尽管在研究美国气候政治时要尽可能避免陷入简单的“民主党与共和党”二元对立叙事，但随着特朗普政府重新执政，气候议题已愈发为党派斗争所裹挟，两党争锋相对的态势正持续加深。

就两党斗争层面而言，党派政治正在推动州层面的博弈升级。一方面，红州（支持共和党）普遍积极推动“能源自由法案”，争取环保法豁免权并出台州级反碳定价政策。2024年年底，22个红州对纽约《气候变化超级基金法》提起诉讼，指控其向化石燃料企业征收赔偿费的条款违反联邦条例，试图以联邦法推翻州法。^[8]另一方面，加利福尼亚州（以下简称加州）、纽约州、佛蒙特州、马里兰州、马萨诸塞州等蓝州（支持民主党）延续了其“气候维护者”的身份，在特朗普政府气候政策大幅“倒退”背景下，许多州领导人重申他们应对气候变化的承诺，表示将自主推进绿色转型，积极主导适应性气候政策，与联邦“反全球气候规范”立场呈现两极分化。长期被视为全美气候和环境政策引领者的加州，不仅持续执行其碳排放配额交易机制，还同步推进海平面上升适应、湿地恢复与校园节能等项目。^[9]也正因如此，自特朗普上任以来，加州便一直是他在气候领域重点攻击的对象。

从共和党内部来看，自特朗普重新执政以来，共和党基层中持“气候怀疑”态度的比例逐步上升。这一趋势表明，特朗普及其“让美国再次伟大”（MAGA）派系正在持续塑造公众认知，推动“去气候政策化”进程。在国会层面，众议员道格·拉马尔法明确表示支持美国退出《巴黎协定》，并宣称此举能够“释放美国全部能源潜力”；参议员约翰·巴拉索则认为，退出《巴黎协定》是特朗普总统的一项早期成就。^[10]特朗普对风能尤其持强烈反对态度，受其影响，最新民调显示，共和党内部对风能和太阳能的支持率正在急剧下降。乔治梅森大学的埃德·迈巴赫教授指出，皮尤研究中心关于可再生能源的调查结果，与该校气候变化传播中心和耶鲁大学研究人员即将发布的一项调查结论一致，“共和党人对清洁能源支持的削弱，几乎可以肯定主要是受到唐纳德·特朗普及其政府、福克斯新闻、MAGA派系评论员对清洁能源持续抹黑的影响”“不断重复信息，是公共传播有效性的关键——即便这些信息在事实层面是错误的”。^[11]

（二） 话语叙事转向：“工具化”与“他者化”

政治生态的重构，为气候话语叙事的“去气候政策化”转向提供了制度条件与认知空间。在气候议题上，叙事者通常借助观念建构来塑造公众对气候问题的认知，进而为政策工具提供合法性（政治意义）和社会支持的基础（集体行动）。不同话语会赋予同一事实截然不同的政治意义和集体行动指向。如前所述，特朗普第二任期的美国政治生态表现出明显的党派极化特征。在这种背景下，原本以科学共识、环境正义、国际合作为核心的主流气候叙事被逐渐边缘化，取而代之的是以“能源独立”“经济增长优先”“拒绝国际约束”为核心的民族主义叙事。相应地，气候政策的议题框架也从“全球治理与责任分担”转向“国家利益与经济竞争力”，从而实现了气候议题的“去全球化”与“去政策化”。这一叙事转向不仅削弱了科学理性的权威性，也重新塑造了公众对气候问题的政治认知，使气候行动从共识性议题沦为党派竞争的“战场”。

在政治意义层面，特朗普第二任期坚持认为，以“暂时失去道义制高点”为代价换取中长期战略主动与国内经济增长，是一种可接受、回报率更高的“交易”或现实选择。这种取向使美国气候治理逐渐与第一任期残存的国际气候责任道义诉求相脱钩，也进一步突显了气候议题对于美国政府的“工具性”意义。换言之，特朗普政府主动放弃所谓的道义领导地位，转而选择以维护“美国利益”为核心的保守主义与现实主义立场，此举实则削弱了美国在全球气候治理中的角色定位及战略意义。虽然特朗普第一任期已经将气候议题作为维护本国利益的手段，并着力将清洁能源和气候政策塑造为“绿色新骗局”^[12]；然而，特朗普第二任期则选择借助“工具”叙事，进一步强调经济利益和国际协议中的“公平”意义，以此来反制国际社会对美国履行气候责任的要求。由此，“工具”取向为特朗普第二任期的气候治理立场赋予了“合法性”和“公平性”意义。

在集体行动层面，特朗普第二任期的“他者”取向，不仅在美国内部构筑了“自我”与“他者”的对立结构，更是强化了全球气候治理中的“道义边界”，严重阻碍了全球气候治理集体行动的达成。在国内，特朗普政府有意识地将环保主义者建构为“内部他者”，即一种“敌对政治他者”，其叙事策略是将环保主义者描述为与化石利益对立的“敌人”，并将其定性为“气候变化宗教”“气候狂热”“左翼觉醒幻想”以及“夸大且不可信的气候威胁”的产物^③，进而以此为据，大幅削减气候治理投入，弱化气候威胁、歪曲环保主义者立场，以此攻击环保群体并弱化环保话语。在国际上，美国长期在气候话语中否定“共同但有区别的责任”原则，特朗普在第一任期不遗余力地否认美国在气候议题上的经济义务，延续这一逻辑，特朗普在第二任期将新兴经济体建构为“外部他者”，并指责《巴黎协定》是一项单方面且代价昂贵的协议，声称美国承担了过多的经济责任和经济负担，而中国、印度、俄罗斯等其他国家既未支付相应费用，亦未做出对等贡献。^[13]事实上，美国政府将环保主义者视作“内部他者”，将新兴经济体视作“外部他者”，意在减轻国内责任、抵制国际压力，进而推进气候议题的“去政策化”叙事。

（三） 政策工具调整：快速部署的“战略主动”

在政治生态与气候话语叙事逻辑的约束下，特朗普第二任期在政策工具层面采取了更为激进和系统的行动，借助一系列总统行政令，直接针对气候问题采取行动。特朗普上任百日内密集出台的行政令更为迅速且强硬，设定了一个远比第一任期更激进、更系统、也更决绝的政策议程。一方面，这些行政令不再满足于暂停或减缓上一届政府的气候政策，而是旨在通过摧毁其法规基础和资金渠道，使气候与环境议程陷入结构性、长期性瘫痪；另一方面，政府通过调整气候政策工具，进一步塑造和强化特定的气候话语叙事。不同的政策工具选择能够生成截然不同的话语效果：倘若政府通过行政令大力推动绿色能源产业发展，此举本身便会强化“气候行动即优先发展”的话语合法性；而特朗普第二任期采取的一系列颠覆性政策工具，则意在构建并巩固“气候治理有损国家利益”的叙事框架。

在政策逻辑上，特朗普第二任期不仅延续了第一任期的“退出”与“放松”，更强化“重构”与“反制”。尽管国际社会将气候变化界定为全球安全议题，特朗普政府却不再将气候科学纳入国家利益框架。通过搁置联邦拨款、关闭科研网站以及执意叫停科研项目，该届政府从制度、话语与资源配置三个层面，系统性地对气候议题实施了“去安全化”与“去政治化”，并将其重新定义为纯粹的内政事务。这一系列举措不仅阻碍了气候科学的正常发展，也大幅削弱了民众接触和了解气候科学的渠道。气候科学界由此接收到一种清晰的“政治排斥”信号，“我们从本届政府那里得到一个响亮而明确的信息：气候研究在这个国家不受欢迎”^[14]。

在政策执行上，执政百日内，特朗普政府即发起145项与气候和环境相关的行政行动（见表1）。这些行动包括退出国际协议、解散政府中枢气候机构、停拨气候资金、调整环保法规，并系统性清除联邦网站中的气候内容，试图废除保护清洁空气、水资源和宜居气候的一系列法规。行动数量远超其第一任期，整体呈现出“全面撤退”态势。尤其是在全球亟需协同应对气候挑战的关键时刻，特朗普再次宣布退出《巴黎协定》，突显了其气候外交立场向“孤立主义”的鲜明回摆。与第一任期内首次退出相对缓慢、历时数年的推进过程不同，此次决策呈现显著加速趋势——仅需12个月的等待期，退出程序便可正式生效，体现出其政策调整的突发性与决断性。^[15]有相关人士指出，如此的“闪电战”几乎冲击了所有旨在保护美国人免受有毒污染、遏制气候危机日益恶化，以及保护景观、海洋、森林和濒危野生动物的重要政策。^[16]

事实上，“此前的气候评估在假设上过于保守，而最新的科学研究表明，全球气温上升的真实幅度及其破坏性后果比此前认知的更为严峻”，曾于1993—1994年担任美国环保署副署长的鲍勃·萨斯曼对此批评道，政府坚持认为必须“保护”公众，以避免仅因提及气候变化便引发不必要的“恐惧”和“焦虑”，并且预设公民无法对社会威胁作出明智判断，这种思维实属最糟糕的“老大哥主义”，它用政府思想控制取代依靠思想市场甄别可靠科学和不可靠主张的民主传统。^[22]这种认知的“去全球化”倾向，与快速、系统且全面的政策行动相叠加，进一步固化了气候议题的“去气候政策化”特征，从实质上削弱了气候行动的正当性、紧迫性以及应对能力，导致全球气候治理在共识建构上——特别是非国家行为体共识凝聚——面临障碍。

三、 特朗普第二任期美国气候政治新变化之动因

特朗普第二任期的美国气候政治在延续第一任期政策取向和政治立场的基础上，于政治生态、话语叙事、政策工具等方面呈现出不同程度的强化与升级。这一变化表明，气候议题已不再被单纯视为基于科学共识的技术性事务，而是日益嵌入国内政治斗争与对外战略考量之中。因此，要理解特朗普第二任期美国气候政治中的“去气候政策化”，有必要将领导层偏好、利益结构与外部战略环境之间的互动过程纳入分析。

（一） “对抗型”领导风格与高度协同的执政团队

领导人不仅是政治体系中的行动者，更是政治生态的关键塑造者。领导人通常按照自身的偏好和需求来构建政府的决策机制^[23]，尤其是通过特定的价值取向与决策方式，深刻影响政策议题的优先次序、路径选择与执行节奏，进而重构政治生态的运行方式。特朗普第二任期的美国政治生态，正是在其“对抗型”领导风格与高度协同的执政团队共同作用下形成的。特朗普秉持一种以权力和交易为核心的世界观，加之他对“强势行动”的认同和对传统能源的价值偏好，使其天然地倾向于将“能源主导”直接等同于国家实力。他的决策并非对体系压力的被动反应，而是一种主动的、旨在彰显权力意志的战略选择，这直接决定了气候政策退出的速度、风格与不可妥协性。

在气候议题上，既有的美国气候政策与特朗普及其团队追求以能源主导为核心的美国领导地位的雄心背道而驰。早在总统竞选期间，特朗普便作出一系列雄心勃勃的承诺，明确以降低能源价格和提升美国作为地缘政治变革推动者的能源主导地位为目标。与第一任期相比，再度执政后，特朗普迅速采取诸多超越总统权力界限的行动，在强化其“表演性”政治身份的同时，着力构建“反建制”的外交理念和“反全球化”的总统形象。与此相应，特朗普第二任期展现出更为对抗、强硬和果断的领导风格，并在气候问题上采取更加激进的立场：通过一再否定全球气候共识来塑造特定的意识形态，同时强化“化石能源守护者”的国家认同，试图塑造美国在全球能源格局中的主导地位。

重返白宫后，特朗普在新一届政府中任用了一批忠诚度更高的官员，这些官员与特朗普本人的政策立场和政治倾向较其第一任期更为一致。特朗普高调宣称“将美国和美国人民利益放在首位”^[24]，却在气候议题上持续推进“去气候政策化”。其政府官员也随之刻意扭曲对气候问题的关切，试图通过多种方式混淆视听、转移公众注意力。这表明，特朗普第二任期的美国气候政治与第一任期相比有较大差异。

在政府目标层面，特朗普第二任期迅速恢复并强化了“能源主导”这一目标设定。2025年2月14日，特朗普签署行政命令，成立国家能源主导委员会（National Energy Dominance Council）。^[25]这既是释放美国能源潜力的重要举措，也是特朗普第一任期未曾出现的“大动作”。2025年3月12日，一向反对环境保护和清洁能源投资的美国环保署署长李·泽尔丁宣布，环保署计划撤销2009年作出的、具有开创性意义的温室气体危害认定，并废除所有基于该认定的法规和政策。尽管特朗普第一任期曾考虑过推翻该认定，但最终还是放弃了。而此次声明则意味着，美国政府对所有应对气候变化行动的合法性发起正面攻击，并明确展现出将联邦气候项目扼杀在摇篮里的决心。^[22]若此举成功，撤销温室气体危害认定的努力，将成为特朗普为废除气候变化政策、推进以扩大美国化石燃料生产为核心的“能源主导”议程所作出的最彻底的一次尝试。^⑤

在国家安全层面，特朗普政府将能源主导视为地缘政治战略的重要组成部分。^[26]这一立场体现了典型的经济民族主义倾向——经济民族主义者以商业利益为先，积极谋求美国在全球能源领域的主导甚至统治地位。^[27]美国勘探与生产委员会（AXPC）即宣称：“当美国成为世界能源生产领导者时，我们国家会更强大、更安全、更繁荣。”^[28]然而，气候活动人士对特朗普第二任期的举措感到震惊。多位专业人士指出，“美国石油和天然气开采量已达创纪录水平，产量远超国内消耗量，美国已成为世界领先的化石燃料出口国。这些燃料的燃烧正使地球危险地升温至人类文明史上前所未有之水平，进而将引发灾难性热浪、洪水、干旱和其他日益严峻的灾害。”^[16]更关键的是，特朗普政府的行动不仅直接危及气候环境，还损害了对于美国工业竞争力复苏至关重要的绿色投资。因此，即便特朗普的目标是在任期内确立美国在全球能源领域的主导地位，但倘若排斥可再生能源，未来五年美国恐怕也难以实现其能源主导地位^[29]，这必将使特朗普“雄心勃勃的承诺”最终变得事与愿违。

（二） 金钱政治对美国气候政治的操控和影响

固化的利益结构为“去气候政策化”提供了稳定基础。美国政治与金钱的深度交织由来已久，这在气候议题中得到充分体现。近年来，金钱政治的渗透不仅重塑了政治主体的利益逻辑，也改变了气候话语的表达方式——逐步将其形塑为一种突出气候行动经济代价的叙事。盘根错节的利益集团网络，为领导人的政治意志提供了执行基础与制度载体。在这一进程中，亿万富翁的逐利姿态愈发露骨，他们不再满足于幕后干预，而是越来越多地走向台前，呈现出垄断政治权力和经济资源的“寡头化”趋势。^[30]商人出身的特朗普正是这一趋势的代表，他在入主白宫之前，曾是民主党重要的资金支持者，执政后，便将经济利益与国家认同深度捆绑。与此同时，资本利益集团借助媒体、智库和游说体系，持续强化这种叙事逻辑，促使公众在认知上将气候行动与经济损失相挂钩。由此，气候话语被深度“利益化”和“意识形态化”，成为资本维护既定秩序、扩张政治势力的一种叙事手段。

首先，作为一个不折不扣的实用主义者，特朗普标榜为美国“利益”行事，表面上声称维护公众利益，本质上却服务于行业利益，其对能源巨头的忠诚甚至凌驾于科学依据和人民健康之上。在特朗普治下，美国国内环境、社会、治理政策的制定，越来越体现出利益分化与阶层偏向：取消电动汽车税收抵免，扶持煤炭、石油等传统能源产业，实质上是回应传统工业州金主及支持者的利益需求。特朗普政府一方面取消新能源的普遍性补贴，另一方面扩大页岩油、液化天然气（LNG）出口的补贴，同时又为特斯拉等企业保留税收优惠。这种受金钱支配的选择性政策，本质上就是一种变相的贸易保护主义，与加征关税的贸易战在逻辑上并无二致。最为典型的是《大规模税收与支出法案》（Big and Beautiful，以下简称“大而美”法案），大幅为亿万富翁提供税收减免，以牺牲弱势群体利益为代价，可谓是“劫贫济富”的制度化缩影。

其次，国会之外的外部团体，特别是智库与游说组织在美国气候政治中也发挥着重要作用。这些团体凭借明确的政策立场引导选举资金的流向。如作为保守主义智库的传统基金会（Heritage Foundation）堪称特朗普背后的一支特殊力量。该基金会意识形态倾向极为鲜明，擅长在选举中将政治议题转化为普通民众易于接受的话语，以此争夺民意，为政治家服务。^⑥其背后富裕捐赠者在选举中发挥着巨大作用，他们的资金支持确保候选人在政策上倾向于支持能源产业，而非环保或气候变化议题。这种关系加剧了美国政治中的“寡头政治”现象，使资金雄厚的利益集团得以在政策制定中占据主导地位，实质上是用经济权力实现对美国气候政治的操控和影响。正因如此，特朗普在选举中提出的“让美国再次伟大”口号，在很大程度上是对传统基金会诉求的回应。传统基金会长期在气候政策上持反对立场，积极推动反气候政策立法。2025年7月，传统基金会又发布报告，将特朗普的能源主导政策与拜登政府的气候战略进行对比，称拜登限制化石燃料开发推高了能源成本，却对全球气温没有实质性影响，而特朗普政府的能源主导政策则对美国经济与外交发展具有战略意义。^[31]

最后，化石燃料行业在美国气候政治体系中拥有巨大的财政影响力。来自化石燃料行业的“政治献金”，在资助虚假信息和影响立法者方面发挥着越来越大的作用。“政治献金”，允许富有捐赠者和企业将资金投入政治活动，而无需披露活动资金的来源。此外，这些资金在选举过程中还可能被用于一些与选举本身并无直接关系、却有助于提升化石燃料行业公众形象的议题竞选活动，如一些广告声称燃烧化石燃料造成的污染和损害并不严重^[32]。对此，美国参议员谢尔顿·怀特豪斯指出：“自从化石燃料行业开始以‘政治献金’形式加大政治投入以来，两党合作的气候立法已趋于枯竭。” ^[33]因此，要制定两党共同推进的气候立法，就必须将“政治献金”从美国政治中清除出去。

（三） 地缘政治考量下的中美全球博弈

大国战略竞争为“去气候政策化”提供了正当性外衣。美国忧思科学家联盟（UCS）气候与能源政策主管雷切尔·克莱图斯指出：“气候问题现已成为全球外交首要议题。”^[34]然而，气候行动正陷于全球合作治理与大国竞争之间日益剧烈的拉锯之中，这一紧张态势在中美关系中表现得尤为明显。^[35]特朗普政府在气候政治中的立场和举措，深受全球博弈尤其是中美关系的影响。历史经验表明，当各国预测冲突乃至战争可能发生或不可避免时，它们便会采取自我保全措施，而这些措施又反过来增加了它们试图避免的冲突发生的可能性。

当前，美国对华战略竞争进一步强化，中美关系正遵循着这种模式，降低了合作动力。^[36]这种战略竞争逻辑直接推动了气候政策的地缘化。从政策工具维度看，特朗普政府通过削减对气候基金的投入、强化能源自主并增设贸易壁垒等举措，将原本服务于全球合作的政策工具重新纳入国家竞争框架。由此，气候政策不再被视为应对共同威胁的治理工具，而成为维护美国战略利益、遏制对手崛起的地缘战略工具，进而完成了从国内政治偏好到国际战略工具的闭环式转换。

在中美全球博弈背景下，从表面上看，特朗普政府高举“美国优先”的旗帜，不惜以牺牲其国际声誉、破坏联邦层面的气候协调机制、削弱多边合作为代价，以实现对本国传统能源、制造业和战略产业的保护。但实际上，这种热衷于扮演“对抗性行动者”且秉持“不怕被孤立、不计代价稳住经济霸权”的姿态，更加突显了其对全球气候合作规则的选择性接受乃至结构性对抗。这可谓美国在应对中美博弈时的一种深层次战略冒险，即通过打破气候议题全球共识、淡化国际责任，进而减缓自身产业绿色转型的步伐以压低转型成本，从而维持其经济主导地位。换言之，倘若将美国在气候议题上的“工具化”操作视为中美科技与制造业霸权竞争中的一环，并将特朗普第二任期在气候变化问题上的行动视为一种“战略性转向”，那么美国“退群”或可被视为一种“高风险战略下注”行为。

中美双边关系被广泛认为是推动国际社会共同应对气候变化的关键支柱。中美两国在气候变化领域的正式合作曾涵盖多种形式：高层对话、双边与多边承诺、贸易与投资协议、联合研发、产业合作以及技术援助。^[37]然而，迄今的事实已不言自明：中国方面，“中国正成为世界上第一个‘电气化国家’，电力在中国能源中所占比重越来越大，清洁技术对中国经济的推动作用越来越大。它为中国在贸易脱钩和与美国日益加剧的地缘政治紧张局势中提供一个战略缓冲”^[29]；而美国方面，“（美国人）认定美国是世界政治中的慈善力量，而把美国现实或潜在敌人看成误入歧途或胸怀恶意的麻烦制造者”^[38]。在此背景下，气候合作日益从全球多边合作平台沦为美国与盟友间的博弈工具，即便是在气候议题这片最具合作潜力的“绿洲”上，特朗普政府也是一面借助气候规范议题对中国施加战略压力，一面利用气候话语在中美之间制造分歧，从而强化其在气候议题上的战略博弈。

上述三大动因构成一个相互强化的循环：领导风格呼应传统能源利益结构的诉求，利益集团为“去气候政策化”转向提供政治支持，而大国战略竞争又为这一转向披上“国家安全”的正当性外衣。然而，这一循环内部也存在深刻矛盾：维护传统能源利益可能削弱新能源产业的长期竞争力，而单边主义外交虽迎合国内选民，却会损害美国的国际领导力。在特朗普政府再次退出《巴黎协定》的背景下，美国国内气候政策的不确定性进一步加剧，全球对其气候领导力的信心也随之衰减。

四、 特朗普第二任期美国气候政治之前景

美国正日益成为全球气候治理中的一个“特殊变量”。作为历史上最大的温室气体累积排放国之一，美国惯于以国家利益优先为由，在多边谈判中采取拖延、否决、回避等策略，不断挑战全球气候共识与合作机制，试图构建一种以美国产业利益为核心的“新型气候秩序”。一些观察人士担忧，如果没有美国参与，全球气候目标将难以真正实现，甚至其他国家也会效仿美国退出《巴黎协定》，从而对温室气体减排目标的维持构成严峻挑战。^[39]在这种背景下，一系列问题值得深思：美国国内气候政治前景将如何演变；美国气候政治所呈现的“去气候政策化”，是否会改变全球气候治理力量的配置，甚至加速或深化逆全球化进程；在剩余碳预算日益收窄、行动窗口愈发紧迫的情况下，全球气候发展势头能否克服美国联邦政府领导缺位的困境。

（一） 两极徘徊：“气候维护者”与联邦“反全球气候规范”

在美国国内层面，特朗普第二任期对气候与环境议题发起了全面攻击。当地时间2025年7月4日下午，特朗普签署了备受争议的“大而美”法案，使其正式成为法律。该法案的核心内容之一，便是大幅削减清洁能源补贴，并取消针对部分绿色能源项目的优惠政策。此举旨在维护传统能源产业及上层利益，与全球气候治理的迫切需求背道而驰。对此，哈佛大学贝尔弗中心科学、技术和公共政策项目联合主任霍尔德伦批评道：“由于特朗普的无知和对公众利益的肆意漠视，美国就业、经济竞争力、健康、环境、国家安全以及国际地位都岌岌可危。”^[40]在美国正遭受气候变化引发的极端天气和自然灾害的空前冲击之际，无论是特朗普政府退出《巴黎协定》，还是其在任期内对清洁能源政策的全面削弱，再到“大而美”法案等政策重新大力扶持传统能源产业，这些做法不仅可能给美国自身带来毁灭性打击，同时也将削弱美国在多边机制中的可信度，并加深国际社会对其提供全球公共品意愿和能力的质疑。

随着特朗普政府时期联邦气候政策的倒退，而州与地方政府正通过立法、诉讼和社区规划等途径积极应对气候变化。各州已颁布应对气候变化的法律，并推行可再生能源配额制度；城市层面则实施韧性战略，同时起诉化石燃料公司，要求其承担损害赔偿和欺诈行为的责任。尽管联邦政府层面试图压制这些举措，但地方政府依然在持续推进气候问责和适应进程，这标志着一场富有韧性且不断向前发展的运动正在兴起。^[41]在此格局下，美国气候政治内部碎片化的利益结构，将使其在气候议题上长期徘徊于联邦退却与地方进取的两极之间。

一方面，面对极端气候事件频发与绿色就业机会迅速增长的双重压力，美国部分州政府及其他次国家行为体将延续“国际气候行动者”和“气候维护者”的身份。美国国内一些城市“将继续推进应对气候危机的解决方案，以保障美国人享有清洁空气和水的基本权利，创造高薪就业机会，发展清洁能源经济，并让美国未来更健康、更安全”^[42]。由10个州、14个部落和3 000多家企业组成的“美国全力以赴”联盟代表了美国近三分之二的人口，承诺履行美国此前的国家气候目标，即到2030年将温室气体排放量减少50%。^[43]与此同时，作为气候谈判的长期积极参与者，加州再次引领了一系列强有力行动：通过制定严格的州级气候政策以抵制联邦层面的环境倒退，并与国内外其他机构密切协作，在国际社会中发挥重要作用，以此填补联邦领导力不足留下的空白。^[44]特朗普于重新执政首日，便暂停对《联合国气候变化框架公约》的所有资金捐助，致使该联合国气候机构核心预算缺口达到22%；随后又于2025年2月撤销对联合国绿色气候基金（GCF）的巨额承诺，导致该基金面临40亿美元的资金缺口。针对这一局面，美国国内气候捐赠者和慈善力量挺身而出，力图填补因美国“退群”而产生的资金缺口，积极探寻应对气候变化的新路径。特朗普撤资后，美国亿万富翁迈克尔·布隆伯格随即承诺，将弥补美国对联合国气候机构的资金缺口；其彭博慈善基金会在特朗普第一任期内就已介入，目前已成为《联合国气候变化框架公约》最大的非国家捐助方。^[24]

另一方面，联邦层面将长期受制于党派斗争、“美国优先”理念、MAGA政治逻辑。可以肯定的是，尽管部分州政府仍试图保持与国际社会的合作姿态，但联邦层面政策的反复与倒退，已对美国在全球气候治理中的领导力造成了实质性的削弱，使美国在国际谈判中处于愈发孤立的位置。这也正是“吉登斯悖论”^⑦的典型体现，政治体制与公众认知的危机意识与应对动力不足，导致气候治理被主动边缘化，治理体系逐渐陷入低效甚至失灵的困境。因此，除非遭遇重大环境灾难或政治结构性变革所带来的强烈冲击，否则特朗普治下的美国政府恐难恢复在全球气候治理中的负责任角色。就美国国内而言，此种政策取向短期内或可能为传统能源行业带来繁荣，但从长远来看，清洁能源领域无疑将面临更为严峻的挑战。

（二） 全球气候行动格局面临重塑，但共识仍大于分歧

在国际层面，特朗普第二任期标志着全球气候雄心已进入一个关键转折点，并将在很大程度上重塑地球气候的未来。^[45]毕竟，美国是温室气体历史累积排放最多的国家，在1750—2022年间贡献了全球累计温室气体排放量的24%，截至2024年，美国排放量仍占全球的12.6%。^[46]在全球气候行动步入关键时刻且极有可能突破《巴黎协定》所设1.5℃温控目标的情况下，特朗普任期内的气候资金消减和减排政策转向将直接影响全球数亿民众。如果其他发达国家未能采取有力的应对举措，全球本就因气候变化而不断上升的死亡人数、粮食和水资源短缺、跨境移民和社会不平等现象将只会加剧。^[46]

特朗普第二任期内的政策行动，严重损害了美国作为可靠国际盟友的形象，也削弱了其在国际气候场域中的道德立场。此类事态进一步固化了国际社会对美国在全球紧急事件（如大流行、自然灾害或强迫人口迁移）中反应不可预测的认知，致使全球南方国家日益不愿将美国视为全球议程的“引导气象站”。^[47]对此，智库E3G气候外交高级研究员奥尔登·迈耶指出：“美国在世界上的领导地位至关重要。作为最大的温室气体排放国之一，更重要的是，作为技术、创新和应对此类问题的新方案的关键策源地，美国的缺席，对世界和应对气候变化的努力都是巨大损失。”^[48]这一局面直接冲击了全球气候共识的构建与合作机制的稳定。

从中短期来看，失去美国资金支持可能会导致全球气候雄心出现倒退，给国际社会造成持久的负面影响。美国再次退出《巴黎协定》的举动或将引发其他国家效仿。例如，印度尼西亚和阿根廷的高级官员已经表示，作为对美国“退群”的直接回应，两国政府也正在考虑退出《巴黎协定》。^[46]然而，从长期来看，尽管目前美国在联邦层面的减排步伐有所放缓，但气候议题在许多国家政府议程中仍占有重要位置，推进气候行动依然是各国的优先事项之一，全球推动力甚至可能会进一步增强，尤以欧洲和中国为甚。2025年7月24日，在第二十五次中国-欧盟领导人会晤后，双方共同发表的《中欧领导人关于应对气候变化的联合声明》开篇即称：“在当前变乱交织的国际形势下，世界各国尤其是主要经济体保持政策连续性与稳定性、加大应对气候变化的努力至关重要。”^[49]仅从排放角度来看，中国与欧盟等主要全球参与者的坚持，令人鼓舞。

哥伦比亚广播公司（CBS）的格诺特·瓦格纳教授指出，即便是特朗普政府的气候政策立场，也无法阻挡全球向低碳高效经济转型的强劲势头，而且这一势头仍在持续增强。^[50]可以肯定的是，世界各国正在共同推进“净零”目标的实现，为了弥补美国缺席留下的真空，其他国家或将加大气候行动与气候合作的力度，并更加坚定地以多边主义为主导。展望未来，全球气候治理不仅会减少对美国的依赖，还将更加依赖多边和区域合作。

首先，自特朗普第二任期“退群”以来，欧盟、非洲谈判集团和最不发达国家等都重申了对《巴黎协定》和国际气候合作的支持。欧盟被迫承担更多“全球气候领导者”的责任，通过推动碳边境调节机制（CBAM）等政策工具，重塑气候与贸易相互嵌套的治理逻辑，试图在全球气候治理中发挥更加主动的引领作用。其次，特朗普政府气候政策的倒退，导致全球南方对美国的战略信任度持续下滑，并削弱了全球气候谈判中规范约束的刚性，这反而助推以中国为代表的新兴经济体在气候议题上发挥制度引领作用。美国卡内基国际和平基金会“美国治国方略”项目高级研究员、耶鲁大学法学院客座讲师斯蒂芬·沃特海姆在《纽约时报》撰文指出：“到特朗普任期于2029年结束时，中国在应对气变领域将变得更加不可或缺。”^[51]中国大幅提高绿色能源设备产量，显著降低绿色能源转型成本，其主导的“气候变化南南气候合作基金”、共建绿色“一带一路”等，将在一定程度上填补由特朗普政府“退群”带来的气候治理领导力真空。再次，以加拿大、日本、澳大利亚和俄罗斯为代表的伞形国家集团，在《京都议定书》谈判和实施早期阶段，曾与美国保持一定程度的协同行动态势，但近年来，集团内部气候立场日趋一致，并对美国再度“退群”的行为表示谴责与不满。^[52]最后，在“夹缝中生存”的小岛屿国家和亚非拉地区的“气候脆弱型”国家，受国内政治转向或经济压力影响，将更加依赖气候融资和减排承诺，因而不断强化“气候正义”话语，并持续要求历史排放大国承担更多“历史责任”和“气候债务”。^[53]

可以预见，虽然美国再度退出《巴黎协定》导致应对气候变化的多边进程严重受挫^[2]，但需要指出的是，关于美国退场后全球气候行动将陷入“群龙无首论”局面的诊断本身就是一个伪命题。特朗普治下的美国在全球气候治理中的领导力，无论是持续削弱，抑或发生反转，其角色的不确定性，都使得如何在这一关键变量的波动中维护气候合作边界，成为国际社会必须直面的重要挑战。从长远来看，在气候合作领域仍然是共识大于分歧，国际社会亦将继续坚持走可持续的低碳发展道路。

五、 结语

多项科学评估反复证实，持续的气候变化正对日益庞大的人口和生态系统造成日趋严重的不利影响，甚至可能引起灾难性后果。^[54]气候变化问题犹如高悬于全球人类头顶的“达摩克里斯之剑”，早已超越科学和技术的范畴，成为亟待各国共同关注、协调应对的全球性政治议题。在这一背景下，作为全球第一大经济体和历史累积温室气体排放量最多的国家，美国本应承担起首要的减排责任，然而其气候政策却朝令夕改甚至出现倒退；尤其是特朗普第二任期执政首日便宣布退出《巴黎协定》，这种“毁约退群”的做法不仅严重透支了美国的国际信誉和大国影响力，更对全球气候治理进程造成冲击，阻碍了《巴黎协定》的全面有效实施。

在中美竞争日趋激烈的背景下，气候议题已不再是传统意义上的合作场域，而日益演变为大国战略博弈的前沿。当前“气候变化已成为全球面临的重大挑战，需要全球协调努力来应对”^[55]。在可预见的未来，全球气候治理格局仍将处于动态调整之中，受美国“去气候政策化”转向的持续影响，或将形成一种“去美国中心化”的气候领导图景。事实上，只有强有力的多边行动才能应对气候变化，而当前联合国气候进程仍高度依赖大国引领。2025年11月，《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方会议（COP30）在巴西贝伦举行。根据规则，美国从启动退出程序到正式脱离《巴黎协定》需要一年时间，因此，在COP30气候谈判期间，美国仍是《巴黎协定》成员。美国的缺席，或将引发“责任转移效应”，导致部分中小型排放国推迟或降低国家自主贡献（NDCs）承诺。

英国学者安东尼·吉登斯曾指出：“尽管存在分歧和权力斗争，应对气候变化却可能成为创造一个更合作的世界的跳板。”^[56]美国放弃全球气候行动，在气候议题上开历史倒车，与国际社会民心所向和大势所趋背道而驰。这一局面对中国来说既是机遇也是挑战，如何把握机遇、应对挑战，已成为中国在气候领域的新课题。对此，昆西研究所全球南方项目主任萨朗·希多尔（Sarang Shidore）指出，中国虽然在气候融资方面作出了重要贡献，但在气候谈判中仍被归类为发展中国家，然而，随着中国的迅速崛起，已不能将其简单视为全球南方国家，中国所应承担的责任也须相应演变。^[57]作为具有全球重要影响力的国家，中国并不打算在气候议题上单打独斗，而是要始终做绿色发展的坚定行动派和重要贡献者，持续在绿色转型领域高度凝聚共识、大力开展合作，积极发挥建设性作用。

注释:

① “去气候政策化”并不是指气候政策或者气候议题消失，而是指气候变化议题被有意从国家公共政策体系中抽离、弱化、去制度化的一种政治过程。气候变化仍属政治议题，而且美国气候政治仍然存在，只是在特朗普任期内已不再被作为优先、系统、约束性的政策。

② 图为作者自制。图中箭头并不表示严格的单向因果关系，而用于说明三者在气候政治实践中相互塑造、动态反馈的作用机制。

③ 美国环保署署长李·泽尔丁于2025年3月12日发表声明，宣称推翻危害性调查结果“代表着‘绿色新骗局’的消亡”，并扬言此举通过消除其“圣杯”（holy grail）而“将匕首直刺气候变化宗教的心脏”。其言论明确传达的信息是：危害性调查结果并非科学，而是被误导的宗教信仰的产物；气候变化支持者是异教徒和虚假偶像的崇拜者，不应在公共场所得到容忍。美国防部长宣称国防部“不做气候变化的废话”。五角大楼发言人则进一步解释说：“气候狂热和左翼的其他觉醒幻想不属于国防部的核心任务。”相关内容参见由环境法研究所Bob Sussman于2025年5月8日发表的The Anti-Climate Fanaticism of the Second Trump Term （part 2），网址为https://www.eli.org/vibrant-environment-blog/anti-climate-fanaticism-second-trump-term。

④ 作者根据美国联邦政府官方网站发布的联邦公报所制。

⑤ 该项危害性认定于2009年作出，系统阐述了人类排放的二氧化碳、甲烷等温室气体如何威胁人类健康和福祉。据悉，特朗普政府无意正面挑战相关科学结论，因为这将要求环保署收集大量证据，以驳斥“人类活动通过燃烧化石燃料导致气候变化”这一压倒性共识。相反，特朗普政府更倾向借助法律解释空间，主张2007年最高法院的一项关键裁决允许但并未要求环保署监管温室气体。相关内容参见由Zack Colman于2025年7月23日发表于politico的Trump’s Latest Plan to Undo the "Holy Grail" of Climate Rules: Never Mind the Science，网址为https://www.politico.com/news/2025/07/23/trump-federal-law-greenhouse-gas-limits-00469911。

⑥ 智库依法不能直接进行政治游说，尤其是不能直接介入选举活动；而利益集团和游说组织则可以直接表达自身的利益导向，并据此游说政治体系内的特定部门或个人。然而，20世纪下半叶美国政治的历史变迁，尤其是意识形态政治与政党政治的深度融合，让保守主义智库在原有研究和传播功能的基础上，实质上实现了政治游说的功能。相关内容参见王海明的《政治化的困境：美国保守主义智库的兴起》，中信出版集团2018年版，第89-121页。

⑦ 所谓“吉登斯悖论”，即因为气候变化的最严重后果尚未显现，所以缺乏足够的政治意愿与公众压力来采取有力行动；而一旦这些后果真正显现，采取有效措施又可能为时已晚。相关内容参见英国安东尼·吉登斯著、曹荣湘译的《气候变化的政治》，社会科学文献出版社2009年版，第2-3页。

参考文献